L’expérience de la gouvernance parallèle
Revenons tout d’abord sur le contexte de l’activité de gouvernance civile du mouvement insurrectionnel en nous appuyant principalement sur l’étude de novembre 2019 d’Ashley Jackson et d’Amiri Rahmatullah (2). Dès 2010, les insurgés tentent de mettre en place une structure coordonnée et hiérarchisée de gouvernance, complétée en 2014 par l’ajout de commissions civiles aux structures militaires existantes. Un ancien membre de la Rahbari Shura, ou conseil de direction, des Taliban déclarait en 2018 : « nous avions besoin de montrer que nous pouvions être crédibles et former un gouvernement responsable et acceptable par tous » (3). La volonté de s’assurer le soutien et la confiance de la population rend impérieuse la mise en place d’une administration, et par conséquent la négociation ponctuelle avec le gouvernement, et avec les organisations étrangères. Administrer les populations est avant tout un outil politique dans la main des insurgés. Les services publics permettent de rendre visible leur contrôle du territoire et de dénoncer dans le même temps l’inefficacité et la corruption généralisée des administrations du gouvernement de Kaboul.
Afin de donner une impression de rectitude et d’unité du mouvement, il importe de limiter les pouvoirs à l’échelle locale et leur concentration entre les mains des commandants. La direction du mouvement met donc en place depuis le Pakistan des structures pyramidales pour les principaux ministères, ou commissions. Celles-ci se déclinent aux échelles provinciales et locales et sont en charge de la coordination et de l’application des consignes données sur les questions civiles. Leurs prérogatives et leur impact réel sur les pratiques des unités de combattants sur le terrain doivent toutefois être nuancés en raison de la prévalence des objectifs militaires et politiques évalués par chaque commandant, et de l’hétérogénéité de celui-ci à l’échelle locale. L’arbitrage est confié au gouverneur insurgé de chaque province, avec un contrôle plus ou moins efficace de ce qu’on peut appeler l’administration centrale (4). Les divergences politiques des différentes shuras ou conseils semblent s’être atténuées avec le temps, et la politique de coopération et de renforcement des affaires civiles voulue par l’actuel émir Haibatullah Akhunzada parait avoir pris le pas, au moins en apparence, sur ses détracteurs (5).
Dans ce contexte, le maintien et le fonctionnement des infrastructures de santé sont d’une importance vitale pour le mouvement, confronté à la nécessité de faire soigner les combattants blessés sans avoir à les transférer systématiquement au Pakistan. Au-delà de cette dimension militaire, l’organisation des soins médicaux est un moyen majeur de marquer le contrôle du territoire aux yeux de la population. Appliquant au système de soins les réglementations qui leur sont propres, les Taliban tiennent un moyen fondamental de s’assurer une certaine emprise sur la population. Prenant ostensiblement la charge de ces services, ils discréditent l’administration de Kaboul, même si c’est souvent cette dernière ou des associations humanitaires qui continuent à fournir personnels et financements.
Dès 2007, le mollah Omar, fondateur des Taliban, appelle les organisations internationales à organiser les soins et la vaccination des enfants. De ce fait, les premières à négocier avec les Taliban, sans pour autant l’assumer publiquement, ont été les grandes organisations humanitaires et médicales, mais aussi les structures onusiennes compétentes, notamment l’Organisation Mondiale de la Santé (OMS). Cette dimension est assumée par un ancien membre de la Rahbari Shura qui déclarait en 2018 que ces collaborations avec les organisations humanitaires ont en partie pour but une « reconnaissance politique » et une « amélioration de leur image » (6). Le principal objectif est d’obtenir la reconnaissance internationale qui a manqué entre 1996 et 2001.
Le système de santé en Afghanistan dans le contexte de la pandémie de Covid-19
Le système de santé afghan repose essentiellement sur un système de délégation de service public par l’administration à des ONG nationales et internationales. Après 2001, le réseau public de soin est pauvre et mal équipé, et la majeure partie des personnels qualifiés a quitté le service public, ou le pays. Le développement et l’amélioration des soin reposent depuis sur les fonds alloués par l’aide publique au développement américaine (USAID), la Banque mondiale, et la Commission européenne. En 2018, on considère que 87% de la population est en mesure d’accéder aux soins en moins de deux heures dans l’un des 3 135 centres de soins du pays.
Toutefois, en ce qui concerne la crise actuelle du coronavirus, le manque de lits d’hôpitaux en soins intensifs, de zone de quarantaine efficace, et de personnel qualifié rend certaine une évolution dramatique de l’épidémie de Covid-19 si les mesures de prévention ne sont pas appliquées. Or, l’un des principaux défis du gouvernement afghan est le manque de confiance de la population dans le système de soins, dû à la persistance de croyances et de pratiques traditionnelles (7). Le 16 mars 2020, les patients confinés dans la zone de quarantaine de l’hôpital d’Hérat se sont ainsi enfuis avec l’aide de leurs familles. Sans l’implication des responsables religieux et traditionnels dans la diffusion des consignes sanitaires, les campagnes de communication conjointes de l’OMS et du ministère de la Santé publique (8) n’ont que peu d’impact dans la population. Jusqu’à aujourd’hui, ils n’ont montré qu’un enthousiasme limité pour les campagnes sanitaires.
Au 22 mars, 34 cas de Covid-19 ont été confirmés en Afghanistan, répartis dans onze provinces dans toutes les régions du pays. Toutefois, ce chiffre est probablement très largement sous-estimé. La quasi-totalité d’entre eux sont des réfugiés afghans rentrés d’Iran depuis que ce dernier pays est devenu l’un des principaux foyers de l’épidémie et que ses hôpitaux ont refusé de soigner des Afghans en situation irrégulière. Selon l’OMS, 19 000 Afghans ont franchi la frontière ouest des provinces d’Hérat et de Nimroz durant la seule première semaine de mars, 57 000 entre le 15 et le 18 mars (9). Mais les moyens de détections sont étiques, avec seulement 400 tests de dépistage réalisés à la date du 22 mars (10). Le ministère afghan de la Santé publique a d’ores et déjà appelé l’ensemble de la population à prendre la mesure de la situation et à appliquer les mesures barrières mises en œuvre dans le monde entier. Le 14 mars, toutes les écoles du pays ont été fermées, mais le gouvernement n’a pas réussi à fermer les frontières avec l’Iran et le Pakistan. Le 27 mars, la présidence afghane a annoncé la mise en œuvre d’un couvre-feu dans la ville de Kaboul à partir du lendemain, 28 mars. Celui-ci n’a été que peu respecté faute notamment de garanties de compensations financières pour les nombreux commerçants et artisans déjà au bord de la pauvreté (11). Ces mesures ont depuis été étendues à d’autres villes afghanes, et à toute la province de Hérat, cœur de l’épidémie dans le pays. Le 30 mars, le ministère comptabilisait officiellement 145 cas positifs de Covid-19, dont 106 à Hérat.
La situation a rapidement échappé aux capacités du ministère de la Santé publique qui a publié des projections à 80% de contamination dans la population du pays et plus de 110 000 décès liés au virus (12). Le gouvernement a sollicité un plan de financement d’urgence auprès de la Banque mondiale et débloqué des fonds importants, notamment pour la construction d’un hôpital de 100 lits dans la province de Hérat et l’augmentation des capacités d’analyses biomédicales. Les grandes organisations humanitaires et les donateurs habituels ont également apporté leur soutien : les Émirats arabes unis et la Chine ont ainsi respectivement fourni 15 000 et 4 000 kits de dépistages, et les principales ONG ont adapté leurs moyens sur place afin d’être en mesure de répondre aux besoins de la population. Les appels à limiter les impacts sur l’économie se sont multipliés, afin notamment d’éviter une inflation des prix des denrées alimentaires et des transports qui frapperait directement la population. Néanmoins, l’ensemble de ces mesures parait bien faible face au risque de développement rapide et incontrôlé de l’épidémie.
L’implication publique des Taliban dans la crise sanitaire
À l’instar d’autres groupes jihadistes comme le Parti islamique du Turkestan (TIP) ou Daesh, les Taliban ont usé de références eschatologiques (13). Mais ils ont également proposé une réponse administrative, publiée sur leur site officiel Voice of Jihad sous la forme d’une série de communiqués émanant des commissions. Sans avoir plus de moyens que le gouvernement de Kaboul, ils s’en tiennent comme celui-ci à des mesures de prévention et des appels à respecter les consignes sanitaires.
Le 15 mars, un premier communiqué de la commission pour les prisonniers appelle à une vigilance particulière quant au respect des mesures barrières dans les prisons du gouvernement, dans lesquelles sont détenus les combattants capturés, et sont décrites comme surpeuplées et mal équipées. Le mouvement demande également aux organisations internationales humanitaires et des droits de l’homme d’accorder une attention spécifique à ces prisons.
Le 16 mars, Suhail Shaheen, porte-parole du mouvement à Doha, annonce sur Twitter que « l’Émirat islamique via sa commission pour la santé assure toutes les organisations internationales et l’OMS de sa volonté de coopérer et de coordonner avec eux la lutte contre le coronavirus ». Le 18 mars, le bureau de communication du mouvement renouvelle cet appel à suivre les consignes sanitaires détaillées par les organisations médicales dans toutes les régions d’Afghanistan sous leur contrôle. Les organisations internationales y sont de nouveau sollicitées pour fournir tout l’équipement nécessaire, médical et humanitaire dans les zones sous contrôle, où le mouvement s’est engagé à assurer leur sécurité.
Ce même communiqué s’adresse également aux entrepreneurs et commerçant afghans en les intimant à s’abstenir de tirer de cette situation des « revenus illégaux », de provoquer une inflation, ou de thésauriser. Le 22 mars, des mesures coercitives sont annoncées par le mouvement pour combattre ces pratiques économiques. La commission pour la prévention des pertes civiles et l’enregistrement des plaintes a ainsi annoncé avoir reçu de nombreuses plaintes de civils confrontés à une forte hausse des prix pratiqués par les compagnies de transport, et ce dans le contexte du retour massif des Afghans d’Iran. La commission affirme avoir enquêté et constaté par elle-même ces dérives et appelle ces compagnies à réduire le coût de leurs services, ou à le maintenir à son niveau antérieur sous peine de subir des sanctions pénales. Tous les représentants provinciaux des Taliban sont invités à fournir l’aide nécessaire aux rapatriés confrontés à ces difficultés.
Concernant les frontières avec l’Iran et les problèmes posés tant par le retour massif des Afghans d’Iran que par les cas confirmés sur le territoire iranien, les Taliban ont exprimé le 19 mars leurs condoléances et leur soutien au dirigeant et au peuple de la République islamique d’Iran dans un communiqué diplomatique. Ils appellent le gouvernement iranien à la solidarité islamique, à accorder le même traitement aux réfugiés afghans qu’à ses propres citoyens, à ne pas les expulser vers l’Afghanistan et à leur apporter le soutien médical dont ils ont besoin. Les Afghans d’Iran sont eux appelés à appliquer strictement les consignes délivrées par les autorités iraniennes dans le cadre de la lutte contre l’épidémie.
De manière générale, les rassemblements ont été interdits dans les zones contrôlées par les Taliban comme les districts de Musa Qala et de Naw Zar dans la province du Helmand. Les mollahs, responsables tribaux et commandants sont appelés à diffuser les consignes sanitaires et à veiller à leur application. Ces campagnes sont largement médiatisées par les insurgés à travers leurs organes de communication (14). Zabihullah Mujahid, autre porte-parole des Taliban, affirme que ces derniers sont prêts à faire respecter ces mesures préventives, par la force s’il le faut. Comme dans toutes les décisions prises par le mouvement, les shuras sont amenées à solliciter l’avis des savants religieux qui doivent confirmer la légalité des interdictions de rassemblement, notamment dans les mosquées. S’appuyant sur une légitimité religieuse et traditionnelle beaucoup plus forte que celle du gouvernement, notamment dans les zones pachtounes et rurales du pays, leur message porte souvent davantage.
La réponse officielle du mouvement face à cette pandémie a mobilisé en profondeur sa structure administrative dans plusieurs domaines. De la politique publique de santé aux questions économiques en passant par des prérogatives de police et des communiqués d’ordre diplomatique, le mouvement s’impose comme pouvoir légitime dans les zones qu’il contrôle et interlocuteur international. Ce contrôle territorial est à ce jour la principale force du mouvement. Face à une pandémie médiatisée dans l’ensemble des pays du monde et pour laquelle les institutions internationales sont particulièrement mobilisées, les Taliban se posent comme seuls compétents dans leur zone d’administration. Ils en profitent pour critiquer chaque fois qu’ils en ont l’occasion les choix politiques du gouvernement, et se veulent au moins aussi efficace que celui-ci dans la gestion de la crise.
Conclusion
Certes, les moyens propres du mouvement en matière médicale sont très réduits, et leur capacité d’action civile dépend avant tout des apports financiers et logistiques extérieurs. Mais ce constat est le même pour le gouvernement, tenu à bout de bras par ses donateurs étrangers et gangréné par la corruption. Certes, ces ressources émanent pour une part importante d’organisations qui ne reconnaissent pas la légitimité des insurgés comme puissance étatique, voire du gouvernement de Kaboul lui-même. Mais le fait est que les Taliban tirent un certain crédit politique et une visibilité internationale importante. Au-delà de leurs préoccupations pour la santé de leurs administrés, ils profitent de cette tribune pour se montrer au monde comme un mouvement responsable et structuré, fort de son expérience de gouvernance et capable d’endosser les responsabilités auxquelles ils aspirent.
Notes :
(1) Le 29 février 2020 le représentant spécial des États-Unis et le responsable du bureau officiel de l’Émirat islamique d’Afghanistan ont signé à Doha un accord présenté comme « devant conduire à la paix en Afghanistan ». Les États-Unis s’y sont engagé au retrait complet des forces internationales, et les Taliban ont présenté des garanties anti-terroristes et ont accepté de participer à des négociations inter-afghanes.
(2) JACKSON Ashley & RAHMATULLAH Amiri, “Insurgent Bureaucracy : How the Taliban Makes Policy”, United States Institute of Peace, Nov 2019 (https://www.usip.org/sites/default/files/2019-11/pw_153-insurgent_bureaucracy_how_the_taliban_makes_policy.pdf)
(3) Ibid.
(4) Ibid.
(5) GIUSTOZZI Antonio, "Afghanistan : Taliban’s organization and structure", LandInfo, août 2017 (https://landinfo.no/asset/3589/1/3589_1.pdf)
(6) JACKSON Ashley & RAHMATULLAH Amiri, op. cit.
(7) The Diplomat, “Can Afghanistan weather the Coronavirus storm ?”, 22 mars 2020 (https://thediplomat.com/2020/03/can-afghanistan-weather-the-coronavirus-storm/)
(8) Ministère de la Santé publique afghan et Organisation Mondiale de la Santé, supports de la campagne de prévention du Coronavirus, Février 2020 (https://moph.gov.af/ps/د-نوی-کرونا-ویروس-د-خپریدو-د-مخنیوی-لپاره-د-عامه-پوهاوی-پاڼی)
(9) Khaama Press Agency, "Hospitals in Iran refuse to treat Afghans amid coronavirus pandemic", 21 mars 2020 (https://www.khaama.com/hospitals-in-iran-refuse-to-treat-afghans-amid-coronavirus-pandemic-04533/)
(10) United Nations Office for the Coordination of Humanitarian Affairs (OCHA), "Afghanistan Brief : COVID-19 N°17", 22/03/2020 (https://www.humanitarianresponse.info/en/operations/afghanistan/document/afghanistan-flash-update-covid-19-daily-brief-no-17-22-mar-2020)
(11) Khaama Press Agency, “Kaboul resident defy lockdown”, 28 mars 2020 (https://tolonews.com/afghanistan/kabul-residents-defy-lockdown)
(12) Khaama Press Agency, "Coronavirus could kill 110,000 people in Afghanistan, warns public health minister", 24 mars 2020 (https://www.khaama.com/coronavirus-could-kill-110000-people-in-afghanistan-warns-public-health-minister-04556/)
(13) WEISS Caleb, "Jihadists discuss coronavirus, offer advice", Long War Journal, 13 mars 2020 (https://www.longwarjournal.org/archives/2020/03/jihadists-discuss-coronavirus-offer-advice.php)
(14) Voice of Jihad, "Photo report of public awareness meeting about Corona virus epidemic in Logar", 30 mars 2020 (http://alemarahenglish.com/?p=34066)
