Les intenses négociations qui se sont achevées le 26 septembre 2014 n’ont pas permis d’avancée décisive entre l’Iran et les 5+1 (les 5 membres permanents du Conseil de Sécurité + l’Allemagne). Toutefois, il semble que sur plusieurs éléments « techniques » au sein de ce très volumineux et très complexe dossier, des progrès aient été accomplis. En revanche, des divergences lourdes persistent sur des points critiques à haute valeur politique. Les échanges bilatéraux longs et intenses entre Américains et Iraniens, à plusieurs niveaux, ont permis une meilleure compréhension mutuelle. Les sessions multilatérales avec les 5+1 ont aussi apporté quelques clarifications. Pour leur part, le président iranien et son ministre des Affaires étrangères ont multiplié les contacts avec les représentants de nombreux pays, ont utilisé la tribune qu’offrait l’Assemblée Générale des Nations unies, se sont livrés à des opérations de communication auprès des media, porteurs d’opinion, think- tanks à l’occasion de ce passage outre-Atlantique. A deux mois de l’échéance du 24 novembre, quelles sont les perspectives que l’on peut tirer de cet épisode ? Le dossier nucléaire n’était pas le seul au centre des discussions. La crise irako-syrienne a été au coeur de maints entretiens et déclarations, faisant apparaître la nécessité de la recherche d’une coopération de l’Iran.
Des signaux négatifs s’étaient multipliés avant cette session sur ces deux dossiers cruciaux, en principe indépendants, ouverts entre la communauté internationale et l’Iran. De part et d’autre était perceptible un dangereux raidissement, presque une surenchère. Ceci, alors qu’en dépit de graves divergences qu’on ne peut nier, non seulement un certain nombre de pistes de solutions (sur le réacteur d’Arak et le site de Fordow) ont déjà été explorées dans les rounds successifs avec les 5 +1, et que pour l’Irak, l’utilité d’impliquer l’Iran dans le traitement de cette crise n’est plus contestée. Or, une sorte de « machine à perdre » perverse s’est emballée, chacun ajoutant de nouveaux obstacles à un dialogue qui n’en avait pas besoin. Aux Occidentaux, qui font un abcès de fixation sur les centrifugeuses (une question, certes, majeure), tout comme sur la durée très étendue des contraintes qui seront imposées à Téhéran, répond une inflexibilité iranienne sur les mêmes centrifugeuses, les « droits inaliénables », alimentée par un sérieux doute quant à la sécurité des approvisionnements en combustible nucléaire, et sur la réalité et l’ampleur de la levée des sanctions.
Les rencontres de New York, précédées de consultations bilatérales en Europe, et d’échanges permanents informels à tous les niveaux, ont été précédées de déclarations négatives iraniennes exprimant un lourd scepticisme quant à la conclusion d’un compromis d’ici le 24 novembre, et de déclarations de Washington durcies sommant Téhéran de réduire massivement ses capacités d’enrichissement. Deux ingrédients supplémentaires sont venus assombrir un paysage déjà nuageux : des sanctions américaines désignant de nouvelles entités (mauvais signal politique), et le constat émis par l’Agence Internationale pour l’Energie Atomique de ce que Téhéran n’avait pas fourni le 25 août dernier des explications suffisantes (ce que dément l’Iran) sur des dispositifs dont le caractère militaire est suspecté. De même, les Iraniens n’auraient pas communiqué à l’AIEA les données attendues quant aux activités nucléaires militaires passées. Les Iraniens répliquent qu’ils subordonnaient la délivrance de ces informations à la remise des documents originaux qui les accusent. Or l’Agence a toujours refusé cette transmission car elle pourrait dévoiler les sources de ces révélations. Téhéran a toujours contesté la validité de ces documents que les Iraniens considèrent comme de la manipulation originaire du MKO (hypothèse difficile à vérifier) agissant comme sous-traitant des Israéliens. Il n’est pas exclu que la fourniture de la totalité des informations pour un historique complet des programmes nucléaires iraniens pose des difficultés non négligeables. Il existe des interrogations quant au contrôle que les décideurs politiques avaient dans un passé reculé sur ces activités menées par les Pasdarans. En sus, le refus de l’Agence de présenter ses preuves en diminue la crédibilité. Cette difficulté peut être surmontée en confiant la validation à des experts tiers.
Il n’y a pas de fatalité à ces impasses. François Nicoullaud, notre ancien ambassadeur à Téhéran, toujours très avisé, soulignait que poursuivre la rédaction du projet de texte permettrait de constater de visu que les points de divergences se sont singulièrement réduits et qu’une volonté politique autorise la signature d’un compromis imparfait mais qui préserve l’avenir. Surtout, les pistes de solutions existent, alimentées notamment par les propositions des experts de l’Arms Control Association et de l’ancien négociateur Robert Einhorn dans son rapport de l’International Crisis Group. La proposition américaine de remplacer l’exigence de démantèlement d’un certain nombre de centrifugeuses par leur déconnection est une suggestion qui mérite réflexion. Le fait qu’elle ait déclenché des protestations aussi bien chez les néoconservateurs américains que les ultras iraniens (une intéressante convergence !) confirme l’importance d’assurer son acceptabilité politique de part et d’autre.
L’AIEA joue et peut jouer un rôle capital d’arbitre entre les vues opposées. La clé principale d’une issue à la crise de confiance réside dans l’acceptation de ses contrôles extensifs et sévères. N’oublions pas que le Joint Plan of Action prévoit que si un accord est trouvé sur l’ensemble du dispositif, l’Iran pourrait ratifier le Protocole Additionnel au Traité de Non Prolifération. Le Parlement iranien ne l’acceptera qu’à cette condition. Il est d’autant plus important que les documents accusant l’Iran de projets militaires soient évalués par des tiers, comme suggéré plus haut. Au cas contraire, l’Agence y perdra en crédit. Elle peut faire l’économie de cet écueil. Les déclarations du Guide exprimant de prime abord une méfiance sur ces négociations tout en ne les interdisant pas doivent être lues comme des messages largement destinés à un public interne dans le cadre de la très rude compétition politique en cours en vue des futures élections législatives en 2016 et à l’Assemblée des Experts, où se joue l’avenir de la classe dirigeante du pays. Le « soldat Rohani » joue gros dans la période actuelle. Il n’est pas le seul.
L’absence d’accord le 24 novembre poserait de très sérieuses difficultés à toutes les parties, dont l’ampleur est difficile à évaluer. En principe, ceci amènerait la suspension des allègements consentis, et le retour au statu quo ante. On devine que ceci générerait d’une part des tensions entre Téhéran et les pays occidentaux. L’Iran pourrait tenter de renforcer ses axes avec Moscou et Pékin, mais ce n’est qu’un expédient provisoire. Plus grave, ceci entraînerait un ralentissement du redémarrage progressif de l’économie iranienne, et surtout pourrait causer des tensions politiques intérieures, la reprise du contrôle politique par les conservateurs, les pasdarans, et mettre un terme aux projets d’évolution économique et politique de H. Rohani que ses adversaires tenteront de déstabiliser (ils ont en fait déjà commencé leur travail de sape). Ceci n’interdirait pas cependant que des négociations se poursuivent d’une façon ou d’une autre au-delà de l’échéance, mais un dépassement de longue durée en compliquerait le cours.
L’absence de l’Iran à la conférence de Paris est un « loupé » auquel Washington et Téhéran ont contribué, qu’une meilleure préparation aurait pu éviter. Paris a semblé reculer devant les objections de John Kerry (et surtout des réticences saoudiennes ?). Le refus iranien de se joindre à une coalition menée par les Etats-Unis était prévisible, mais Téhéran n’est pas complètement crédible en déclarant à la fois avoir été invité…et avoir refusé de venir, jugeant sa présence inutile car servant à couvrir des visées américaines, tout en regrettant de … ne pas avoir été convié ! Les critiques iraniennes qui se sont multipliées depuis, contre les frappes américaines, (et d’autres) visant les islamistes, ne doivent pas faire illusion, alors que ces opérations sont inévitables et urgentes, et relèvent … d’une certaine répartition des rôles. On peut même supposer qu’une communication discrète entre militaires est inévitable, ne fût-ce que pour éviter difficultés et malentendus.
On aurait pu scinder cette conférence en deux séquences : une rencontre militaire, puis des entretiens politiques auxquels Téhéran aurait participé. En effet, sur le volet syrien, l’absence de progrès sur le futur partage du pouvoir est aussi grave que la dégradation du conflit armé. Les Iraniens sont supposés inflexibles dans leur appui à Bachar el-Assad. Au-delà des discours, la vulnérabilité militaire iranienne, les coûts de ce soutien, sont apparus au grand jour. Un certain partage des tâches s’est opéré dans l’appareil décisionnaire iranien entre le contre-amiral Shamkhani, secrétaire du Conseil Suprême de la Sécurité Nationale et le général Soleimani, chef de la Force Al Qods (le « proconsul iranien en Irak ») ; de plus, c’est moins la personne de Bachar el-Assad que Téhéran veut préserver à tout prix qu’un pôle de pouvoir qui assure ses intérêts. Or, au-delà de la question de l’opportunité de frappes sur le territoire syrien, une question capitale semble ne pas avoir progressé : l’avenir politique de la Syrie. Que le maître de Damas conserve ou abandonne le pouvoir, quels scénarios sont envisagés pour permettre à ce pays de trouver un modus vivendi entre ses diverses composantes ?
En approuvant un rapprochement saoudo-iranien, le Hezbollah a envoyé un signal fort. C’est ce rapprochement qui a permis la désignation d’un Premier ministre irakien de « consensus », prélude à l’indispensable partage du pouvoir avec les sunnites et autres minorités et à une cohabitation a minima avec les Kurdes avec la bénédiction de la Turquie et d’Israël.
Il n’en demeure pas moins que la question de la nécessité d’une coopération de l’Iran au traitement de la crise causée par Etat islamique a pesé sur le contexte des négociations nucléaires. La question d’un certain « linkage » entre la reconnaissance de l’utilité d’une telle concertation et une plus grande « souplesse » attendue par Téhéran des négociateurs occidentaux, a alimenté maintes interrogations, et sans doute d’amples divergences. Washington et Paris se sont évertués à scinder les deux sujets et refusent officiellement l’idée de quelque concession sur le nucléaire en échange d’une « bonne-volonté » iranienne sur l’Irak.
Manifestement, mettre un terme aux divergences entre la République Islamique et l’Amérique suppose, aux côtés de dispositions « techniques », la conclusion d’un véritable accord politique entre les deux parties. Serge Lavrov, ministre russe des Affaires étrangères, a-t-il utilisé une image en déclarant que quelque 95% des points de discussion, techniques, ont été réglés, les 5% restants (deux ou trois sujets) étant, selon lui, les plus délicats et requérant un accord politique ? Parvenir à cet accord exige de Téhéran et Washington inventivité et pragmatisme. Ce consensus-cadre établi au plus haut niveau des deux pays, il sera toujours loisible de consacrer du temps au travail considérable à accomplir pour finaliser les multiples détails qui restent à régler. Un tel compromis facilitera un dialogue plus serein entre l’Iran et les Occidentaux sur les enjeux brûlants de la scène moyen-orientale, où les sujets de préoccupation (Palestine, Yémen, etc…) ne manquent pas.
