Lire la partie 1 : L’action de la Grande-Bretagne dans la péninsule arabique. Novembre 1918 : bilans et perspectives (1/3)
Lire la partie 2 : L’action de la Grande-Bretagne dans la péninsule arabique. Novembre 1918 : bilans et perspectives (2/3)
Réflexions prospectives sur la mise en œuvre d’une politique arabe de la Grande-Bretagne
Considérations d’ordre général
Le 24 novembre 1918, le Political Intelligence Department (PID) publia un long document élaboré par Arnold Toynbee détaillant les différents engagements pris part la Grande-Bretagne dans l’Empire ottoman et dans la péninsule arabique. Intitulé Memorandum respecting the Settlement of Turkey and the Arabian Peninsula, le mémoire de Toynbee porte sur les objectifs et les modalités de l’action de la Grande-Bretagne dans les provinces arabes de l’Empire turc (Syrie, Mésopotamie, Kurdistan, Palestine), en Arabie et dans la sphère reconnue comme faisant partie de la zone d’influence britannique par les Conventions entre la Turquie et la Grande-Bretagne du 29 juillet 1913 et du 9 mars 1914 (1). La note du PID rappelle tout d’abord les cadres juridiques et diplomatiques régissant les politiques futures de la Grande-Bretagne, tout en soulignant que les traités passés avec les chefs établis sur le littoral du Golfe ne sont pas susceptibles d’être remis en cause et ne seront donc pas abordés dans le document. Le Political Intelligence Department souligne que la Grande-Bretagne est tenue par les Règlements organiques concernant le Liban du 9 juin 1861 et du 6 septembre 1864. Elle est engagée par la proclamation du Government of India du 2 novembre 1914 concernant la garantie de sécurité des Lieux saints de Médine et de La Mecque, par le traité du 30 avril avec al-Idrisi, par les échanges entre les autorités du Haut-Commissariat britannique en Egypte et le Chérif Hussein, par le traité du 26 décembre 1915 avec Ibn Saoud, par l’accord franco-britannique du 16 mai 1916 ainsi que par la déclaration conjointe franco-britannique du 9 novembre 1918 (2).
En préambule, la note du PID, se référant aux engagements généraux pris par Londres, indique en premier lieu que la Grande-Bretagne œuvre à la libération et à l’amélioration des conditions matérielles et morales des populations non-turques et qu’elle s’est engagée à protéger les Lieux saints des différentes religions (chrétienne, juive et musulmane). Ces engagements (y compris les accords passés avant 1914 avec Mokalla, Mascate, Oman et le Koweït qui conservent leur validité) concernent les provinces arabes de l’Empire ottoman ainsi que les Etats de la péninsule arabique (Ibn Saoud et al-Idrisi) à l’exclusion du Protectorat britannique d’Aden et du Protectorat de Bahreïn (3).
Les engagements pris envers Hussein stipulent que ses territoires du Hedjaz ainsi que l’ensemble de la péninsule arabique au sud de la zone B telle que définie par les accords Sykes-Picot à l’exception d’Aden, seront reconnus comme arabes et indépendants. Par cela, le PID entend que la Grande-Bretagne n’est pas tenue par l’établissement d’un Etat unitaire ou par la formation d’une fédération d’Etats, ni par la reconnaissance de la suzeraineté d’Hussein au-delà des limites du Hedjaz. Le Foreign Office rappelle que la Grande-Bretagne n’avait apporté son soutien aux revendications du Chérif que dans la mesure où il agissait non en son nom propre mais comme porte-parole des populations concernées.
En dernier, grâce aux accords passés avec Hussein, les autres chefs arabes et les puissances alliées ont permis à la Grande-Bretagne d’obtenir la reconnaissance de son statut particulier dans la péninsule (4).
Considérations sur les situations particulières
S’agissant des relations particulières entre la Grande-Bretagne et chacun des protagonistes concernés par la situation dans la péninsule, (Hussein non compris), le PID indique que le gouvernement a passé des traités avec les Emirats de la péninsule sur le modèle des conventions de 1820, 1839 et 1892 avec les principautés du littoral du Golfe persique. Ces accords destinés plus particulièrement à réprimer les activités liées à la piraterie, stipulent que les gouvernements locaux sont responsables du maintien de l’ordre et de la paix dans leurs domaines respectifs et qu’ils font appel à la Grande-Bretagne pour régler les litiges les opposant. La Grande-Bretagne s’engage pour sa part à arbitrer leurs querelles et à veiller au respect de ces arbitrages. Les traités définissent également la nature des relations entre les gouvernements locaux et les puissances extérieures ; les Etats s’engagent à ne pas entretenir de rapports diplomatiques avec des puissances autres que la Grande-Bretagne, à ne pas céder de portion de territoire ni accorder de concessions à des puissances ou à des ressortissants étrangers sans le consentement du gouvernement britannique. En retour, la Grande-Bretagne s’engage à protéger les gouvernements locaux contre toute attaque non provoquée par une tierce puissance.
La note du PID fait remarquer à cet égard que cette clause restreint la portée de la protection en cas d’agression à une attaque par la mer, limitation qui n’apparait pas dans le traité avec Ibn Saoud, le Foreign Office estimant qu’il s’agit là d’un point nécessitant un éclaircissement. Le mémorandum souligne également que le traité signé avec al-Idrisi apparait moins contraignant et explicite que l’accord du 26 décembre 1915 avec Ibn Saoud. Il ajoute qu’aucun engagement n’a été pris envers l’Imam Yahya au Yémen, ni envers Ibn Rashid ; ce dernier ayant reconnu l’autorité d’Hussein rend inopérant tout accord entre la Grande-Bretagne et le Djebel Shammar.
Le rapport du PID souligne ainsi l’engagement de la Grande-Bretagne de faire de l’ensemble de la péninsule, à l’exception d’Aden, un territoire « arabe » et « indépendant » (5). En clair, il considère que la Grande-Bretagne s’est engagée à expulser les Turcs de la péninsule et à maintenir le statu quo, tout en reconnaissant l’indépendance des territoires libérés par les Arabes eux-mêmes.
A propos du Hedjaz, le PID rappelle que ce territoire est couvert par accords et engagements pris par la France, la Grande-Bretagne et l’Italie au sujet de l’indépendance de la péninsule. Le gouvernement britannique a reconnu Hussein comme roi du Hedjaz mais non sa prétention au titre de roi des Arabes (proclamation de La Mecque novembre 1916). Pour le Foreign Office donc, l’autorité d’Hussein est limitée au territoire du Hedjaz et son statut dépend des arrangements provisoires relatifs à la conduite de la guerre (6).
Les objectifs de la Grande-Bretagne dans la péninsule : généralités
Le rapport rédigé par le PID indique que la Grande-Bretagne désire le maintien des traités existants assurant la protection des intérêts politiques, économiques et stratégiques britanniques dans la région. Le règlement des questions affectant l’ensemble de la zone située entre l’Egypte et l’Inde revêt une importance particulière pour les intérêts impériaux de la Grande-Bretagne. Ce règlement doit s’effectuer sur la base de la stabilité par l’établissement de gouvernements efficaces reconnus par les populations concernées et menant des politiques compatibles avec la défense des impératifs impériaux de la Grande-Bretagne. Ces politiques devront aussi être subordonnées au maintien de bonnes relations entre le gouvernement britannique et les puissances alliées, dans le cadre des accords passés avec la France et l’Italie, tant que les intérêts vitaux de la Grande-Bretagne seront préservés. La note du PID souligne aussi que la poursuite de ces objectifs ne doit pas entrainer un accroissement des responsabilités politiques et militaires de Londres (7).
Pour le Foreign Office, l’établissement d’une fédération d’Etats constitue une question à régler par les Arabes eux-mêmes. Le PID se montre conscient des difficultés inhérentes à la mise en place d’une telle organisation et ne peut risquer une remise en cause des relations négociées avec les principautés indépendantes qui garantissent un état de paix dans une très grande partie de la péninsule arabique. La Grande-Bretagne ne pourra pas non plus admettre qu’une fédération d’Etats vienne contrarier l’extension de son système d’accords bilatéraux (trucial treaties) si cela devait s’avérer nécessaire. En dernier lieu, la note fait remarquer qu’il est souhaitable, aux yeux de Londres, que le Califat soit transféré des Turcs aux Arabes avec l’assentiment de l’opinion musulmane ; il sera à cet égard nécessaire de veiller à ce que la séparation entre les questions d’ordre politique et les affaires religieuses concernant l’ensemble du monde musulman soit effective (8).
Le second objectif britannique est de faire en sorte que les puissances extérieures interviennent le moins possible dans les affaires intérieures de la péninsule et dans les relations inter-arabes. Dans le cas où une intervention directe s’avérerait nécessaire, dans le cadre du règlement d’un litige tribal ou d’un problème de délimitation de frontières, le PID estime souhaitable, sauf en ce qui concerne la Syrie, que cette intervention soit du seul ressort de la Grande-Bretagne afin d’éviter le développement de situations de co-responsabilité. Le maintien de la paix reposant principalement sur l’existence des traités bilatéraux, un partage des responsabilités ou des compétences entre puissances extérieures pourrait inciter les chefs locaux à tirer profit de la situation en attisant les rivalités. Le Foreign Office considère que la Grande-Bretagne est le pays le mieux placé et le plus légitime pour assurer le maintien de la paix en raison de ses intérêts spécifiques dans la région. Le mémorandum fait néanmoins remarquer que la Grande-Bretagne ne revendique cependant pas de monopole dans le domaine économique. La note résume la doctrine britannique en soulignant qu’il s’agit de mettre en place une doctrine Monroe à l’échelle de l’Arabie avec certaines spécificités selon les différents gouvernements de la péninsule (9).
Les objectifs de la Grande-Bretagne : situations spécifiques
Dans la péninsule arabique (à l’exception du Hedjaz), il s’agira de mettre en place un système de traités garantissant l’indépendance de tous les Etats avec lesquels la Grande-Bretagne n’a pas encore conclu d’accord. La note du PID fait remarquer qu’à la différence des accords signés avant la guerre, les signataires seront des gouvernants dont la puissance repose sur l’occupation des oasis de l’intérieur et l’allégeance des tribus qui les fréquentent. Si la Grande-Bretagne se montre disposée à maintenir la paix dans l’intérieur de la péninsule, il lui faudra assumer d’être éventuellement conduite à intervenir directement dans ces territoires, non seulement en cas d’agression par une puissance extérieure, mais aussi pour faire respecter ses décisions d’arbitrage en cas de litige frontalier (10).
Pour ce qui concerne le Hedjaz, le mémoire fait part des problèmes et difficultés inhérentes au statut particulier de ce territoire. Malgré cette spécificité, le PID insiste sur la nécessité d’intégrer le Hedjaz au système d’accords bilatéraux. Le Traité proposé au Chérif devra comporter une clause de non-aliénation. A cet égard, le mémorandum se montre relativement optimiste : la liberté d’action d’Hussein se trouvera limitée par l’opinion musulmane internationale qui considère comme sacré le territoire abritant les Lieux saints. En outre, toutes les puissances, y compris la Grande-Bretagne seraient concernées. En second lieu, le statut international du Hedjaz rend caduque la clause empêchant les relations avec les puissances extérieures autres que la Grande-Bretagne. La note suggère cependant de faire en sorte que ces relations se limitent aux questions liées au pèlerinage. L’objectif de Londres, selon le PID, sera donc de conclure un traité limité avec Hussein ; le maintien de l’influence prédominante de la Grande-Bretagne reposera sur la qualité de la relation avec le Chérif (11).
Les principes généraux de la politique arabe de la Grande-Bretagne
Pour le PID, les problèmes principaux porteront essentiellement sur la revendication italienne en Anatolie, et française en Syrie et en Irak (Djézireh). Pour ce qui concerne les pays arabes en général, il s’agira pour la Grande-Bretagne de faire appliquer les principes généraux d’autodétermination et de libre choix de la puissance mandataire et d’obtenir l’adhésion formelle d’Hussein à ce principe. La discussion pourra alors éventuellement porter sur la reconnaissance de la qualité de Roi des Arabes. La notion de fédération devra être abordée avec prudence. La note soulève en effet la question de l’attribution des mandats. Si les populations syriennes et mésopotamiennes font appel à la Grande-Bretagne, le PID considère qu’il serait avantageux pour Londres d’établir une connexion entre la Syrie, la Mésopotamie et le Hedjaz en obtenant la nomination des fils du Chérif aux trônes de Damas et de Bagdad (12).
Le mémorandum du PID souligne que les mêmes principes de libre choix et d’autodétermination s’appliquent à la péninsule arabique et fait remarquer que les traités existants ont été négociés dans cet esprit. Il s’agira d’obtenir la reconnaissance formelle par les puissances alliées lors de la prochaine Conférence de la Paix de l’existence de ces traités et du droit exclusif de la Grande-Bretagne à conclure de futurs traités avec les émirats de la péninsule (13).
Concernant le Hedjaz, la négociation avec les puissances alliées, notamment la France devra être reprise sur la base du projet arrangement initié dans les discussions avec la France et interrompu en 1917. Il s’agira de faire accepter par le gouvernement français de limiter ses rapports avec le Hedjaz aux questions relevant du pèlerinage. La Grande-Bretagne devra en outre s’opposer aux demandes de la France concernant l’ouverture de relations économiques, particulièrement l’établissement d’une banque française à Djeddah (14).
Ces analyses du PID se matérialisèrent dans une suite de résolutions du 13 et du 20 décembre 1918 portant sur la Syrie, la Mésopotamie, le Hedjaz et l’Arabie (15). Pour ce qui concernait l’Arabie, la résolution stipulait qu’il était souhaitable que la position spéciale de la Grande-Bretagne soit avalisée par les puissances sur la base de la reconnaissance acceptée par la France dans les correspondances et négociations tenues en 1916 et 1917. La Grande-Bretagne reconnaissait s’être engagée à ce que les Lieux saints demeurent sous la garde d’un Etat musulman indépendant. La souveraineté et l’indépendance du roi du Hedjaz devait être aussi complète que possible, les puissances alliées, y compris la Grande-Bretagne, s’engageant à ne pas tenter de contrôler les relations extérieures du royaume et à ne pas intervenir dans ses affaires intérieures. La résolution indiquait que les représentants au Hedjaz des puissances étrangères ne devaient pas jouir du statut diplomatique et devaient limiter leur action aux questions relevant de la bonne organisation du pèlerinage. En dernier lieu, le War Cabinet indiquait que la prise en charge financière du Hedjaz devrait incomber aux Etats arabes de Mésopotamie et de Syrie.
Les réactions de l’India Office aux notes du Political Intelligence Department
Les analyses du PID firent l’objet d’une vive réaction de la part de l’India Office. Dans une note rédigée le 30 novembre 1918, Hirtzel, Assistant Under Secretary of State et l’un des principaux responsables de l’élaboration de la politique moyen-orientale du ministère, critiqua l’accent mis sur la nécessité d’élargir et de renforcer le système de relations bilatérales qui devait permettre de conforter l’influence britannique dans la péninsule (16). Pour Hirtzel, la Grande-Bretagne ne doit pas être rendue responsable du maintien de l’ordre intérieur. Il considère en second lieu que le PID exagère l’importance et la portée des traités bilatéraux qui ne concernent qu’une partie limitée du territoire de l’Arabie. Ceux-ci s’appliquent en effet essentiellement aux principautés maritimes.
L’India Office critique les positions exprimées par le PID dans la mesure où il s’agit d’une remise en cause de la politique traditionnelle de la Grande-Bretagne dans la région. Les traités passés avec les principautés du littoral avaient principalement pour objet la suppression de la piraterie. Avant la guerre, le gouvernement britannique s’était prononcé contre toute intervention ou ingérence dans les affaires intérieures de la péninsule. Le changement d’attitude vis-à-vis d’Ibn Saoud était dû au fait que la prise de la province de Hasa avait fait du Nedjd un Etat riverain du Golfe.
Hirtzel insiste sur le fait que les interventions dans l’intérieur de la péninsule sont inexécutables et que la seule option envisageable pour contraindre un élément récalcitrant est la mise en place d’un blocus. Cette solution lui parait cependant impraticable : on ne peut bloquer le Hedjaz sans s’attirer l’hostilité du monde musulman, le blocus du Yémen et de l’Asir entrainerait l’opposition de la France et de l’Italie ; le Koweït rendrait inopérant un embargo sur le littoral arabe du Golfe persique.
Pour l’India Office, il est donc nécessaire de limiter autant que possible les engagements impliquant une intervention de la Grande-Bretagne. A cet égard, Hirtzel réfute l’argumentaire du PID concernant la portée du traité passé avec Ibn Saoud, notamment l’article 2 concernant l’aide à apporter à Riad en cas d’agression par une puissance extérieure. Il n’y a donc pas lieu, pour l’India Office, de souscrire de nouvelles obligations dans la péninsule. Hirtzel souligne que les tribus ont toujours été en conflit les unes contre les autres et que la situation ne devenait préoccupante que lorsque les disputes étaient instrumentalisées par la Turquie ; l’effondrement de l’Empire ottoman entraine la disparition de cette menace. Pour l’India Office, les obligations de la Grande-Bretagne devront se limiter à s’assurer que la France ou l’Italie ne viennent pas remplacer la Turquie comme facteur de trouble et d’instabilité dans la région et qu’elles reconnaissent ses intérêts spécifiques dans la région. Elle devra aussi mettre en place des mesures efficaces pour contrôler les trafics d’armes et veiller au bon déroulement du pèlerinage.
L’India Office critique essentiellement l’extension du système de traités bilatéraux entre la Grande-Bretagne et les principautés de la péninsule. Pour Hirtzel, faire de la Grande-Bretagne le garant de la paix dans la péninsule est proprement impensable.
Conclusion
Le débat brièvement évoqué entre l’India Office et le PID délimite le choix des stratégies possibles et des moyens à mettre en œuvre pour instituer la politique de la Grande-Bretagne dans la région. Les préférences du PID pour l’établissement d’un système de traités appliqué à l’ensemble de la péninsule rencontrent les réticences de l’India Office. Ces réticences portent d’une part sur la faisabilité d’une telle politique et constituent d’autre part une réflexion sur la nature et la portée des responsabilités futures de la Grande-Bretagne. Elles reflètent aussi un débat initié dès 1916-1917 sur la répartition des compétences entre le Foreign Office et l’India Office dans le règlement de deux problèmes principaux auxquels seront confrontées les autorités britanniques : la gestion de la rivalité entre Hussein et Ibn Saoud et la négociation avec la France et l’Italie sur la reconnaissance des intérêts britanniques dans le cadre de la Conférence de la Paix.
Notes :
(1) CAB 24/72, G.T. 6505, Memorandum Respecting the Settlement of Turkey and the Arabian Peninsula, 24 November 1918.
(2) Ibid. Part 1, Sect. 2, General Commitments.
(3) Ibid. Part 1, Sect. 2, 4.
(4) Ibid.
(5) Ibid., Part 1, Sect. 3, Commitments in the different Arab countries, Arabian Peninsula (excluding the Hejaz).
(6) Ibid., Part 1, Sect. 3, Commitments in the different Arab countries, the Hedjaz.
(7) Ibid., Part 2, Sect. 1, Desiderata, General.
(8) Ibid.
(9) Ibid.
(10) Ibid., Part 2, Sect. 2, Desiderata in different Areas.
(11) Ibid., Part 2, Sect. 2, The Hejaz.
(12) Ibid., Part 3, Policy, General Lines.
(13) Ibid., Part3, Policy, Details
(14) Ibid., Part 3, The Hejaz. Pour le texte du Projet d’Arrangement du 3 octobre 1917, voir John Fisher, Curzon and British Imperialism in the Middle East, 1916-1919, London 1999, 341 pp., Appendix 6, 317-318.
(15) CAB 24/72, GT 6508, Imperial War Committee, Resolution on Syria ; GT 6510, Imperial War Committee, General Resolution regarding the territories of the Middle East ; GT 6511, Imperial War Committee, Resolutions on Mesopotamia, Mosul, Bagdad and Basra ; GT 6521, Imperial War Committee, Resolutions as to the Hejaz and Arabia.
(16) Settlement of Turkey and Arabian Peninsula. Note by India Office on Foreign Office Memorandum. 30 November 1918, IOR/L/PS/18/B 298.
