La Convention de Montreux : quel est cet accord historique que le futur Canal d’Istanbul risque de compromettre (2/2) ? Contenu de l’accord et enjeux actuels

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A. Du traité de Lausanne à la Convention de Montreux : un changement de climat sécuritaire majeur à l’origine du nouvel accord

La Turquie se montrera respectueuse du traité de Lausanne et du nouveau régime des détroits dès la signature de l’accord. Les Dardanelles et le détroit semblent être, enfin, régis par un accord où toutes les parties impliquées apparaissent y trouver leur compte.

A partir du traité de Lausanne, le climat sécuritaire mondial et dans la région va toutefois se dégrader progressivement - et très nettement. Cet accroissement de l’insécurité en Méditerranée est notamment dû à l’essor de l’Italie fasciste, qui contrôle alors les îles du Dodécanèse, en mer Egée. Rome s’emploie en effet à militariser ces îles en y installant des bases militaires et en y construisant des fortifications, comme à Rhodes, Leros ou Kos par exemple [1]. La Turquie craignait à cet égard que l’Italie ne cherche à exploiter son accès et sa proximité avec les détroits pour étendre son influence en Anatolie et en Mer Egée. De fait, l’Italie avait bel et bien exprimé un tel souhait durant la Première Guerre mondiale lors de l’accord de Saint-Jean-de-Maurienne (19 avril 1917). Cet accord, signé entre la France, la Grande-Bretagne et l’Italie, prévoyait que Rome obtienne le quart sud-ouest de l’Anatolie lors du démembrement à venir de l’Empire ottoman, dont la ville de Smyrne (actuelle Izmir) [2].

Face à la menace italienne, et observant avec inquiétude le réarmement généralisé de l’Europe - dont son voisin bulgare -, la Turquie commencera à fortifier secrètement les détroits, malgré l’interdiction stricte de leur remilitarisation par le traité de Lausanne [3]. En avril 1935, le gouvernement turc enverra ainsi une longue note diplomatique aux parties signataires du traité, proposant une nouvelle conférence sur le régime des détroits et demandant à la SDN la permission de reconstruire les forts des Dardanelles. Dans la note, le Ministre turc des Affaires étrangères Tevfik Rüştü Aras (1883-1972) [4] justifie ses demandes par les changements substantiels de la situation internationale depuis 1923.

De fait, au-delà des problématiques méditerranéennes, l’équation sécuritaire en Europe s’est nettement dégradée depuis la signature de l’accord : d’une tendance à l’apaisement en 1923, le Vieux continent se dirige, en 1935, à marche forcée, en sens inverse. En effet, cette année là, la « crise d’Abyssinie » [5], la dénonciation par l’Allemagne du traité de Versailles (signé en 1919) sur fond de réarmement quasi-généralisé de l’Europe [6] s’imposent comme autant d’indicateurs du conflit à venir ou, du moins pour l’époque, d’une insécurité croissante tranchant avec les désirs d’apaisement et de paix qui avaient concouru à la signature du traité de Lausanne.

L’inquiétude turque, face à ce monde de plus en plus imprévisible, tenait précisément dans l’incapacité du régime d’assurance collective prévue par le traité de Lausanne à protéger les détroits en cas de conflit armé. Ankara espérait donc pouvoir initier des négociations lui permettant d’accroître son contrôle militaire sur les détroits, vitaux à la sauvegarde de la Turquie, et y développer les flux commerciaux dans un cadre contrôlé et sécurisé [7].

B. Les négociations de Montreux

Une large palette de pays se montre favorable à ces négociations : l’Australie, la Bulgarie, la France, l’Allemagne, la Grèce, le Japon, la Roumanie, l’Union soviétique, la Grande-Bretagne et la Yougoslavie envoient ainsi des représentants participer aux cycles de négociations à Montreux, qui débutent le 22 juin 1936. Deux puissances majeures n’y participent pas toutefois : l’Italie fasciste, dont la politique expansionniste était en grande partie à l’origine de cette conférence, décline en effet l’invitation, tout comme les Etats-Unis, qui n’y envoient pas même d’observateurs [8].

La Turquie, la Grande-Bretagne et l’Union soviétique monopolisent l’essentiel des débats en cherchant à sauvegarder leurs propres intérêts. Leur principal différend s’articule sur la sévérité du contrôle et du passage dans les détroits : là où les Britanniques se montrent favorables à des restrictions toujours fortes [9], les Turcs prônent quant à eux un régime davantage libéral leur permettant d’accroître leur contrôle sur les détroits [10] ; les Soviétiques, enfin, appellent de leur côté à une liberté de circulation totale et inconditionnelle entre la mer Egée et la mer Noire [11].

Les Britanniques, soutenus dans leur proposition par la France, cherchent en l’occurrence à exclure la flotte soviétique de la mer Méditerranée en l’empêchant de quitter ses bases en mer Noire. En pénétrant l’espace méditerranéen, Moscou aurait en effet menacé les lignes d’approvisionnement et de communication vitales unissant la Grande-Bretagne à ses territoires égyptiens, indiens et extrême-orientaux.

Finalement, au fil des négociations, les Britanniques opèrent plusieurs compromis au profit d’Ankara et de Moscou qui, de son côté, parvient à obtenir que les pays de la mer Noire, au premier rang desquels l’Union soviétique, soient exemptés des restrictions militaires propres au détroit. Le compromis britannique se serait expliqué par la volonté de Londres de ne pas s’attirer l’ire de la Turquie et de ne pas pousser cette dernière à se rapprocher de l’Allemagne ou de l’Italie en cas de conflit [12]. Cette démarche est la première d’une longue série où la Grande-Bretagne et la France tenteront de s’assurer que la Turquie reste neutre, ou se montre en tous cas bienveillante envers l’Europe occidentale, en cas de de conflit avec les puissances de l’Axe.

C. Ratification et contenu de l’accord

L’accord est ratifié par tous les participants à l’exception de l’Allemagne, qui ne figure pas comme signataire du traité de Lausanne, et du Japon. La Convention de Montreux entre en vigueur quatre mois plus tard, le 9 novembre 1936 [13].

Comme mentionné dans son préambule, la Convention annule la partie consacrée aux détroits du traité de Lausanne de 1923. Composée de 29 articles, 4 annexes et un protocole, la Convention débute, avec son article 1, par affirmer que les « [les signataires] reconnaissent et affirment le principe de liberté de circulation et de navigation par mer dans les détroits » [14]. L’article 2 poursuit : « En temps de paix, les navires de commerce jouiront de la complète liberté de passage et de navigation dans les détroits, de jour et de nuit […] sans aucune formalité ». Cet article induit ainsi que les navires empruntant les détroits n’auront pas à payer de taxes ou à s’attacher les services d’un pilote pour la traversée - un détail d’importance, comme il sera vu plus loin avec le projet de Canal Istanbul.

La Commission internationale des détroits est abolie, autorisant le retour d’un contrôle militaire total de la Turquie sur les détroits et la re-fortification des Dardanelles. Ankara est par ailleurs autorisée à fermer les détroits à tout bâtiment de guerre étranger en temps de guerre ou en cas de menace d’agression, ainsi qu’à tout navire de commerce appartenant à un pays avec lequel la Turquie se trouve en guerre.

Un nombre de restrictions très spécifique est édicté quant aux types de navires de guerre autorisés à circuler dans les détroits. Ainsi, les pays ne bordant pas la mer Noire mais souhaitant faire transiter un navire doivent notifier la Turquie huit jours avant le passage prévu - une règle toujours appliquée et respectée aujourd’hui. Par ailleurs, pas plus de 9 navires de guerre, et ne totalisant pas un tonnage supérieur à 15 000 tonnes, ne peuvent emprunter les détroits en même temps ; l’entrée de ces derniers est par ailleurs interdite à tout vaisseau pesant, à lui seul, plus de 10 000 tonnes. Enfin, aucune flotte n’appartenant à un pays de la mer Noire ne peut stationner dans cette dernière si son tonnage total excède les 30 000 tonnes (ou 45 000 sous certaines conditions) ; elle ne pourra y rester, par ailleurs, pas plus de 21 Jours. Seuls les pays de la mer Noire peuvent faire transiter par les détroits leurs « capital ship » [15], quel que soit leur tonnage, tant qu’ils ne sont pas escortés par plus de deux navires de guerre.

L’article 12 prévoit une clause spécifique aux sous-marins, dont la Première Guerre mondiale a fait une réalité opérationnelle et stratégique [16] : les nations de la mer Noire sont autorisées à faire transiter des sous-marins à travers les détroits (avec un traditionnel délai de notification toutefois), tant que ces vaisseaux ont été construits, achetés ou envoyés en réparation ailleurs qu’en mer Noire. Cette concession particulière faite aux pays de la mer Noire est le résultat du compromis franco-britannique lors de la conférence de Montreux : dans la région pontique, seules l’Union soviétique et la Turquie sont en effet dotées de marines militaires assez puissantes pour disposer de sous-marins.

Enfin, la Convention de Montreux, en annulant le traité de Lausanne, autorise la Grèce à remilitariser ses îles de Lemnos et Samothrace ; la Turquie ne s’y montre pas défavorable et Tevfik Rüştü Aras déclare officiellement à la Grande Assemblée nationale, à l’occasion de la signature de la Convention, que l’article faisant que « les îles grecques étaient démilitarisées en application du traité de Lausanne de 1923 a été aboli par le nouveau traité de Montreux, ce qui nous donne grande satisfaction » [17]. Ce discours a toutefois été prononcé à une époque où les relations turco-grecques allaient vers une pacification ; Aujourd’hui, avec le regain de tensions entre les deux voisins égéens, la Turquie remet toutefois en question le droit de la Grèce à militariser ces îles proches des côtes turques [18].

D. Mise en pratique de la Convention

Les termes de la Convention reflètent, pour l’essentiel, la situation internationale du milieu des années 1930 ; les intérêts soviétiques et turcs sont confortés, Ankara reprenant le contrôle militaire des détroits, tandis que Moscou voit sa domination sur la mer Noire assurée. Bien que la Convention ait limité la capacité des Soviétiques d’envoyer des navires de guerre en mer Méditerranée, satisfaisant par là même les inquiétudes britanniques qui considéraient le bassin méditerranéen comme leur sphère d’influence, cette restriction protégeait, également, l’Union soviétique d’agressions maritimes extérieures à la mer Noire : durant la Seconde Guerre mondiale, les puissances de l’Axe se verront ainsi fortement entravées durant leurs opérations en mer Noire [19] et ne pourront compter sur le soutien des puissantes flottes italienne ou allemande [20].

Aujourd’hui, la Convention montre quelques failles en raison des bonds technologiques réalisés depuis sa signature : les porte-avions, inexistants à l’époque sous leur forme actuelle, représentent la principale pierre d’achoppement à cet égard. En effet, la Turquie affirme que les porte-avions ne sont pas autorisés à emprunter les détroits [21] alors même que la Convention ne le précise pas spécifiquement. Ankara fait toutefois valoir, à juste titre, que le poids traditionnel des porte-avions excède amplement la limite des 10 000 tonnes évoquée précédemment [22] et les interdit, de fait, de transiter par les détroits.

De plus, si l’article 11 autorise les nations pontiques à faire transiter leur « capital ship » sans limite de tonnage par les détroits, l’annexe II de la Convention exclut spécifiquement les porte-avions de la définition des « capital ship ». En effet, il était courant pour les navires de l’entre-deux-guerres d’emporter avec eux un avion de reconnaissance qu’ils faisaient décoller à l’aide d’une catapulte ; en conséquence, afin de ne pas catégoriser comme « porte-avions » un navire de guerre traditionnel, la Convention de Montreux définit le porte-avions comme un « vaisseau de guerre, conçu ou adapté avant tout afin de transporter et d’opérer des avions en mer » [23].

Jouant sur cette nuance, l’Union soviétique s’emploiera, durant la Guerre Froide, à désigner plusieurs de ses porte-avions comme des « croiseurs transporteurs d’avions », faisant valoir que leur armement est avant tout constitué de missiles de croisières plutôt que d’avions [24]. Afin d’éviter toute confrontation diplomatique avec l’Union soviétique sur le régime des détroits, qui aurait pu conduire à une révision de la Convention de Montreux et à une perte du contrôle militaire turc sur les Dardanelles et le Bosphore, Ankara choisira d’accepter la désignation de « croiseurs transporteurs d’avions » et permettra donc à l’Union soviétique de faire emprunter les détroits à ses porte-avions [25], un luxe que l’OTAN ne pourra pas se permettre en raison du poids de ses porte-avions excédant la limite autorisée [26].

Les exigences de l’Union soviétique vis-à-vis des détroits seront d’ailleurs à l’origine d’une crise diplomatique (nommée fort opportunément « Crise des détroits » [27]) avec la Turquie, et pousseront en partie cette dernière à quitter sa neutralité affichée pour rejoindre le bloc américain et, avec lui, l’OTAN. En effet, d’août 1946 à 1967, l’URSS cherchera avec force à réviser la Convention de Montreux à son avantage, affirmant que le contrôle turc sur les détroits était insensé et s’était montré fort aléatoire durant la Seconde Guerre mondiale [28]. Afin de parfaire son argumentaire diplomatique, l’Union soviétique conduira des manœuvres militaires maritimes au large des côtes turques et stationnera des forces terrestres dans les Balkans, face la frontière européenne de la Turquie [29].

Face à la pression exercée par Moscou à l’encontre d’Ankara, et craignant de voir cette dernière céder, les Etats-Unis répondront à l’appel à l’aide des Turcs [30] : le 9 octobre 1946, Washington et Londres enverront un détachement de navires de guerre mouiller au large de la Turquie et réaffirmeront publiquement leur soutien à Ankara et leur engagement vis-à-vis de la Convention de Montreux. Quelques semaines plus tard, l’URSS finira par retirer ses forces positionnées à la frontière turque ; la Turquie acceptera l’aide américaine de 100 millions de dollars dans le cadre de la doctrine Truman et rejoindra, en 1952, l’Alliance atlantique [31].

E. La Convention de Montreux de nos jours

Le 1er juillet 1994, la Convention de Montreux sera légèrement amendée par la Turquie afin de réguler le trafic des navires empruntant le détroit, à des fins de sécurité environnementales et humaines notamment ; le nouveau règlement sera publié dans les « Régulations du trafic maritime pour les détroits turcs et la région de Marmara » [32]. Le principe de libre circulation des navires dans les détroits n’y étant nullement remis en cause, cet amendement sera approuvé par l’Organisation maritime internationale (IMO).

Fort peu remise en question depuis sa signature en 1936, la Convention de Montreux fait toutefois l’objet d’un traitement médiatique particulièrement fourni en Turquie depuis la concrétisation croissante du creusement du canal d’Istanbul, un projet hydraulique colossal visant à créer un couloir maritime parallèle au Bosphore afin d’alléger le trafic de ce dernier, sécuriser la ville d’Istanbul et développer l’économie régionale [33]. Le canal promettrait par ailleurs d’être une source de revenus substantielle pour Ankara si les autorités turques décidaient d’y faire appliquer un péage ou d’y rendre obligatoire le recrutement d’un pilote lors de la traversée. A titre d’exemple, en 2018, le canal de Suez a rapporté 5,5 milliards de dollars à l’Egypte [34].

En janvier 2021, le président turc Recep Tayyip Erdoğan a en effet annoncé que la Convention de Montreux continuerait à s’appliquer aux détroits des Dardanelles et du Bosphore, mais pas au Canal d’Istanbul [35], créant une polémique d’ampleur en Turquie et parmi les principaux pays concernés par le traité [36]. Cette inquiétude s’exprimera notamment par une lettre ouverte rédigée par des amiraux turcs à la retraite, comme évoqué en introduction de cet article. Les amiraux y affirmaient notamment que la Convention de Montreux a permis à la Turquie de rester neutre durant la Seconde Guerre mondiale, appelant « à éviter toute déclaration ou action qui pourrait amener la Convention de Montreux, un traité essentiel à la survie de la Turquie, à être remise en cause ». Les partis d’opposition turcs, à l’instar du CHP (Parti républicain du peuple), ont également fortement critiqué le projet de Canal et ce qu’il induisait pour la Convention de Montreux. Toutefois, face à la polémique, la présidence turque a affirmé le 5 avril 2021 ne pas avoir l’intention de remettre en question la Convention : « Nous considérons les avantages qu’offre Montreux à notre pays comme importants, et nous resterons tenus par cet accord jusqu’à ce que nous trouvions de meilleures opportunités » [37].

Conclusion

La Convention de Montreux apparaît comme un accord historique au vu du contexte international lors de sa signature, mais également en raison de sa longévité ; dernier traité en date d’une longue série d’accords ayant cherché à régir les stratégiques détroits turcs au fil de l’Histoire, la Convention fait aujourd’hui face à l’un de ses plus grands défis. Le creusement du canal d’Istanbul, dont les bénéfices économiques pourraient se montrer très substantiels pour la Turquie, la mer Noire et l’ensemble du bassin méditerranéen, risque en effet d’affaiblir la Convention et d’ouvrir la porte à de potentielles nouvelles négociations, que pourraient par exemple initier de grandes puissances régionales comme la Russie, dont les ambitions militaires se montrent de plus en plus grandes et dont l’accès à la Méditerranée depuis la mer Noire s’avère toujours plus stratégique. D’ici à ce que le canal soit creusé, la nature du gouvernement turc qui sera alors en place, son programme politique et ses relations avec les puissances régionales et notamment la Russie, se montreront, à coup sûr, déterminants dans la sauvegarde, ou non, de la Convention de Montreux.