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La Cour pénale internationale ouvre la voie à une enquête sur les crimes de guerre commis dans les Territoires palestiniens. Quelles sont les conséquences juridiques et politiques ?

Par Ines Gil
Publié le 12/02/2021 • modifié le 10/03/2021 • Durée de lecture : 10 minutes

International Criminal Court’s (ICC) head prosecutor Fatou Bensouda makes a speech during the 18th session of the ICC’s Assembly of States Parties, held in The Hague, Netherlands on December 02, 2019.

Abdullah Asiran / ANADOLU AGENCY / Anadolu Agency via AFP

Une longue procédure

La décision a eu l’effet d’une bombe en Israël et dans les Territoires palestiniens. Le 5 février 2021, la Cour pénale internationale (CPI) s’est déclarée compétente pour enquêter sur des faits survenus depuis 2014 en Cisjordanie incluant Jérusalem-Est, et à Gaza. A deux voix contre une, les juges de la CPI ont conclu que « la juridiction territoriale de la Cour pour la situation en Palestine s’étendait aux Territoires occupés par Israël depuis 1967 » [1]. Attendue depuis plusieurs mois avec inquiétude par les dirigeants israéliens, cette décision marque une victoire pour la diplomatie palestinienne, très active ces dernières années.

Créée en 2002, la Cour pénale internationale « peut engager des enquêtes et des poursuites pour des crimes lorsque les autorités nationales ne peuvent ou ne veulent pas le faire. » Elle « engage des poursuites contre les auteurs présumés d’actes de génocide, de crimes contre l’humanité, de crimes de guerre, de torture, d’exécutions extrajudiciaires et de disparitions forcées » [2].

L’annonce du 5 février dernier met un terme à une longue procédure. Fin mars 2015, la Palestine adhère au Statut de Rome de la Cour pénale internationale avec l’intention d’y faire juger les dirigeants israéliens pour crimes de guerre dans les Territoires palestiniens [3]. Une adhésion réalisée « après avoir vu rejeter par le Conseil de sécurité un projet de résolution mettant fin à l’occupation sous trois ans » [4]. La même année, la procureure générale du tribunal international, Fatou Bensouda, décide d’ouvrir une enquête préliminaire sur des crimes de guerre commis pendant ce conflit. Quatre ans plus tard, en 2019, elle affirme avoir récolté assez d’éléments pour ouvrir une enquête qui porterait :

- Sur l’opération « bordure protectrice » en 2014 à Gaza : sur de possibles « crimes de guerre » perpétrés par les forces israéliennes et par des groupes armés palestiniens [5].
- Sur la réponse israélienne aux manifestations palestiniennes le long de la bordure séparant Gaza et Israël dans le cadre de la « marche du retour », à partir de mars 2018.
- Sur le transfert d’une partie de la population civile israélienne vers les Territoires palestiniens (Cisjordanie incluant Jérusalem Est) depuis 2014 [6].

Avant d’ouvrir solennellement l’enquête, Fatou Bensouda souhaite s’assurer de la compétence de la CPI pour enquêter sur les crimes commis dans les Territoires palestiniens [7]. Elle demande alors aux juges de la CPI de se prononcer sur la compétence territoriale de la juridiction. Le 5 février dernier, les juges annoncent que la Cour est compétente. L’ouverture d’une enquête est encore incertaine. Mais déjà, cette décision inquiète au plus hauts niveaux en Israël car certains responsables israéliens pourraient être sanctionnés pour non-respect du droit international.

Replacer le droit au centre du conflit

La décision de la CPI « n’est pas totalement inédite en droit international » selon Mark Ellis, Interrogé par Les clés du Moyen-Orient pour cet article. Cet expert en droit pénal international et Président de l’Association internationale du barreau assure qu’« on a déjà vu ce type d’interrogations émerger par le passé : durant le conflit entre la Russie et la Géorgie et entre la Russie et l’Ukraine, par exemple. » Mais selon le juriste, elle est particulièrement marquante, car la CPI a statué sur un problème doublement complexe : « en considérant que la Cour a autorité pour enquêter dans les Territoires palestiniens, les juges placent la Palestine (Etat observateur reconnu par l’Assemblée générale de l’ONU dans les frontières de 1967) comme égal par rapport aux autres Etats. » De plus, « les juges affirment que la Cour peut enquêter sur des Israéliens alors qu’Israël n’est pas partie au Statut de Rome de la CPI ».

La décision de la CPI pourrait donc marquer un tournant pour l’évolution du conflit. Ces dernières décennies (plus précisément depuis la guerre des six jours en 1967), les instances internationales ont régulièrement été critiquées pour leur incapacité à faire respecter le droit international dans les territoires palestiniens occupés par Israël. Pour le président de l’iremmo et spécialiste du conflit israélo-palestinien Jean-Paul Chagnollaud, Interrogé par Les clés du Moyen-Orient pour cet article, « la décision de la CPI est décisive, car elle conforte le droit international. » Selon le professeur émérite des universités, « par définition, ce droit est produit par des Etats, en particulier lors des décisions du Conseil de sécurité des Nations unies. Mais avec la CPI, nous faisons face à un autre type d’instance, moins politique. La possibilité d’enquêter dans les Territoires palestiniens occupés conforte donc le travail d’une justice neutre sur le conflit. »

L’inquiétude monte en Israël

Le 5 février dernier, un vent de panique a soufflé sur l’Etat hébreu. Après l’annonce de la Cour internationale, les autorités auraient contacté une centaine de hauts responsables israéliens susceptibles d’être inquiétés par la Cour, pour les informer de la procédure à venir. Parmi ces responsables politiques et militaires inquiétés, on retrouve notamment le Premier ministre Benyamin Netanyahou, le ministre de la Défense et ancien chef d’état-major de l’armée israélienne Benny Gantz [8] ou encore l’ancien ministre de la Défense Naftali Bennett.

Comme le rappelle le chercheur Jean-Paul Chagnollaud, « la CPI ne juge pas les Etats, elle juge les individus. » Les dirigeants israéliens poursuivis pour des crimes de guerre « pourraient donc faire l’objet d’un mandat d’arrêt international. » Dans ce cas, même si Israël refuse de coopérer avec la CPI, « les 123 pays qui sont Etats parties au Statut de Rome de la CPI seraient alors dans l’obligation de collaborer, d’arrêter les personnes concernées présentes sur leur territoire et de les livrer à la Cour » [9].

La réaction a donc été vive en Israël. Selon le gouvernement Netanyahou, la Cour pénale internationale est biaisée. Les dirigeants israéliens considèrent l’instance juridique comme un organe politique : « Benyamin Netanyahou a même accusé la CPI d’antisémitisme » indique Frédérique Schillo aux Clés du Moyen-Orient, chercheuse associée au Centre d’Histoire de Sciences-Po [10].

Pour l’historienne spécialiste d’Israël, c’est l’ouverture d’une enquête « sur la colonisation de la Cisjordanie et les crimes liés à l’occupation de ce territoire » qui suscite le plus d’inquiétude côté israélien. Selon elle, « concernant la possibilité de « crimes de guerre » à Gaza, Israël pourra toujours invoquer l’usage de la force dans le cadre de la lutte anti-terroriste. » Mais la colonisation et l’occupation de la Cisjordanie (incluant Jérusalem-Est) est « plus difficile à défendre pour les Israéliens et pour l’allié américain, surtout depuis l’arrivée de Joe Biden à la Maison blanche. » Car officiellement, les démocrates prônent la création d’un Etat palestinien sur les frontières de 1967.

Légalement, Israël pourrait d’ailleurs échapper à une enquête de la CPI sur les faits survenus dans la bande de Gaza : « si l’Etat israélien annonce qu’il va mener sa propre enquête sur les crimes présentés par la CPI, la Cour pourrait abandonner les poursuites » assure Frédérique Schillo. Sur l’opération Bordure protectrice à Gaza (2014) ou sur la réponse aux manifestations de la « marche du retour », « Israël a donc un échappatoire. » Mais difficile d’imaginer l’Etat hébreu enquêter sur la colonisation de la Cisjordanie [11]. Dans ce dossier, la seule alternative pour Israël semble être la carte politique : « pour éviter une enquête et des sanctions de la CPI, les Israéliens pourraient reprendre les négociations avec les Palestiniens. La gauche radicale israélienne pousse le gouvernement dans ce sens » note Frédérique Schillo. Selon la chercheuse, « le dirigeant du Meretz [12], Nitzan Horowitz, a affirmé que la décision de la CPI était une occasion de régler la question des frontières de 1967 avec les Palestiniens. »

Si l’Etat d’Israël ne parvient pas à échapper à une enquête de la CPI, il pourrait dans tous les cas mettre des bâtons dans les roues de la Cour internationale d’après Jean-Paul Chagnollaud : « Israël tentera de compliquer l’enquête dans les Territoires palestiniens. C’est d’autant plus facile que les Israéliens contrôlent ces territoires. » C’est aussi l’avis de Mark Ellis : « il sera difficile de mener des enquêtes sur des Israéliens si l’Etat hébreu ne coopère pas avec la CPI » affirme le juriste.

Quant aux dirigeants du Hamas - également visés par l’enquête de la CPI pour crimes de guerre durant la guerre de Gaza de 2014 - ils pourront difficilement échapper à la justice internationale : « si le Hamas annonçait qu’il ouvrait sa propre enquête à la place de la CPI, personne ne le prendrait au sérieux » assure Frédérique Schillo, « les Palestiniens n’ont pas vraiment d’échappatoire. »

La décisions de la CPI en contradiction avec les accords d’Oslo ?

Pour se défendre, les Israéliens ont non seulement invoqué des arguments politiques, mais aussi juridiques. Selon le gouvernement israélien, la démarche de Ramallah auprès de la CPI est illégale car elle entre en contradiction avec les accords d’Oslo [13]. Passés dans les années 1990 entre Israël et l’Organisation de libération de la Palestine (OLP), ces accords stipulent que le règlement du conflit doit être réalisé après négociation entre Israéliens et Palestiniens.

Du point de vue israélien, la plainte déposée unilatéralement par les Palestiniens auprès de la juridiction internationale est contraire à Oslo puisqu’elle est réalisée sans concertation avec Israël. Selon Mark Ellis, cet argument n’est pas recevable. L’expert en droit international affirme que l’administration Trump, en concertation avec Israël, a abandonné le dialogue prévu par les accords d’Oslo il y a bien longtemps : « ces quatre dernières années, des mesures très radicales ont été prises de manière unilatérale par l’allié américain, sans concertation avec les Palestiniens. A titre d’exemple, avec la reconnaissance de la souveraineté israélienne sur Jérusalem-Est ou encore avec des mesures politiques pour favoriser l’annexion de la Cisjordanie. » Le président de l’Association internationale du barreau ajoute que la demande des Palestiniens est légale au regard du droit international : « la Palestine est reconnue comme un Etat membre observateur par l’Assemblée générale de l’ONU. Elle a donc le droit d’adhérer à la CPI et de demander la tenue d’une enquête sur les Territoires palestiniens dans les frontières de 1967 ».

Le soutien américain à Israël

Même si elle était attendue depuis plusieurs mois, la décision de la Cour a été dévoilée avec un timing singulier : juste après le départ de Donald Trump de la présidence américaine, et quelques mois avant le départ de la procureure Fatou Bensouda, qui doit quitter ses fonctions en juin 2021. Pour s’assurer de la tenue d’une enquête, la procureure pourrait lancer elle-même la procédure avant son départ. Une manière d’achever son travail débuté sur ce dossier il y a plus de cinq ans. Mais elle pourrait également, comme l’affirment certains observateurs, laisser son successeur se charger de ce dossier de A à Z pour plus de cohérence.

Vis-à-vis de Washington, le timing de l’annonce de la CPI pose aussi question. A première vue, il semble que l’arrivée à la Maison blanche de Joe Biden, qui se présente comme plus respectueux du droit international que son prédécesseur, pourrait favoriser l’ouverture d’une enquête par la CPI. C’est une idée reçue selon Frédérique Schillo : « Joe Biden n’est pas plus ouvert à la Cour pénale internationale que Donald Trump. » Preuve en est, dès le 6 février dernier, le département d’Etat a apporté son soutien à Israël, condamnant l’annonce de la CPI [14]. « Les relations entre les Américains et la CPI ont toujours été exécrables » assure l’historienne : « cela date de la présidence Clinton. L’ancien chef d’Etat américain avait signé mais pas ratifié le Statut de Rome. » Et sous l’administration Trump, les relations se sont largement dégradées à cause de l’ouverture d’une enquête par la CPI sur de possibles « crimes de guerre » réalisés par les Etats-Unis en Afghanistan [15] : « le président Trump avait alors annoncé la mise en place de sanctions contre les juges de la CPI et notamment contre la procureure » [16] rappelle Frédérique Schillo.

Les relations entre le président Biden et le Premier ministre Netanyahou débutent actuellement sur des bases fragiles. Le Premier ministre israélien a été l’un des derniers dirigeants à féliciter le candidat démocrate pour sa victoire à la présidentielle américaine, et à l’heure actuelle, le président Biden n’a toujours pas téléphoné au Premier ministre israélien pour amorcer le dialogue entre les deux pays. Cependant, sur ce dossier, le soutien américain envers Israël fait peu de doute. Selon Mark Ellis, « Joe Biden n’a pas d’autre choix que d’appuyer B. Netanyahou. Les Américains et les Israéliens sont vent debout contre la CPI, qu’ils jugent trop politisée. »

Selon l’expert en droit pénal international, le soutien américain pourrait même freiner l’enquête de la CPI : « l’article 16 du Statut de Rome permet au Conseil de sécurité de l’ONU (dont Washington est membre permanent) d’ajourner une enquête lancée par la CPI pour une période de 12 mois. Une démarche que le Conseil de sécurité peut d’ailleurs renouveler tous les ans ». Cet aspect peu connu du droit international pourrait avoir des conséquences majeures sur le travail de la CPI dans les Territoires palestiniens : « il faudra suivre attentivement l’attitude de Washington sur ce dossier. Si le Conseil de sécurité souhaite ajourner l’enquête, le procureur devra se plier à cette décision. »

Une carte en main des Américains pour bloquer l’application du droit international dans les Territoires palestiniens.

Publié le 12/02/2021


Ines Gil est Journaliste freelance basée à Beyrouth, Liban.
Elle a auparavant travaillé comme Journaliste pendant deux ans en Israël et dans les territoires palestiniens.
Diplômée d’un Master 2 Journalisme et enjeux internationaux, à Sciences Po Aix et à l’EJCAM, elle a effectué 6 mois de stage à LCI.
Auparavant, elle a travaillé en Irak comme Journaliste et a réalisé un Master en Relations Internationales à l’Université Saint-Joseph (Beyrouth, Liban). 
Elle a également réalisé un stage auprès d’Amnesty International, à Tel Aviv, durant 6 mois et a été Déléguée adjointe Moyen-Orient et Afrique du Nord à l’Institut Open Diplomacy de 2015 à 2016.


 


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