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Le Liban, 25 ans après Taëf : les limites de l’Etat de Droit (2/2) : le Pouvoir Judiciaire et le Conseil Constitutionnel

Par Matthieu Saab
Publié le 03/08/2016 • modifié le 22/04/2020 • Durée de lecture : 7 minutes

Sitting between Lebanese Parliament speaker Hussain al-Hussaini (R) and Algerian Foreign Minister Ahmad Ghassali (L), Saudi Arabian Foreign Minister Prince Saul al-Faysal (C) looks on 30 September 1989 in Taif after the members of Lebanese National Assembly started to discuss the charter of national reconciliation.
NABIL ISMAIL / AFP

Lire la partie 1 : Le Liban, 25 ans après Taëf : les limites de l’Etat de Droit. Le Pouvoir Exécutif et le Pouvoir Législatif

Le Pouvoir Judiciaire

Dans un système démocratique, le Pouvoir Judiciaire est le troisième pilier après le Pouvoir Exécutif et le Pouvoir Législatif. D’après l’article 20 de la Constitution, celle-ci garantit l’indépendance des juges. L’article 20 constitue le socle constitutionnel du pouvoir judicaire, qui « fonctionne dans le cadre d’un statut établi par la loi et assurant aux juges et aux justiciables les garanties indispensables à leurs fonctions et à leurs droits. Ce pouvoir judicaire est exercé par les tribunaux des différents ordres et degrés. La loi fixe la limite et les conditions de l’inamovibilité des juges. Ces derniers sont indépendants dans l’exercice de leur magistrature. »

L’article 1 du Code de Procédure Civile indique que l’indépendance des juges ne peut être limitée que par la Constitution. Le Pouvoir Judiciaire a le monopole pour interpréter, appliquer la loi et émettre des décisions de Justice. Les règles qui déterminent le fonctionnement de la Justice sont déterminées par le Pouvoir Législatif lui-même et non par le Pouvoir Judiciaire. La nomination et la rotation des juges sont décidées par le Pouvoir Exécutif, ce qui contredit le principe de la Séparation des pouvoirs.

Un projet de loi visant à favoriser l’indépendance de la Justice a été présenté en 2010 ; un autre projet de loi sur la médiation judiciaire a été présenté en 2013. Ces lois n’ont pas été mises en œuvre et ne le seront pas avant la fin de la prorogation du mandat des députés prévue le 20 juin 2017. En effet, aucun travail législatif ne sera entrepris d’ici-là au Parlement, à moins que le Chef de l’Etat ne soit élu. L’impasse actuelle est un frein au travail législatif du Parlement dans le domaine judiciaire.

Les interventions du pouvoir politique dans le fonctionnement de la Justice (surtout dans les affaires criminelles) contribuent à assombrir son image de marque au sein de la population. Il faut signaler que le système judiciaire tient compte de l’affiliation confessionnelle dans l’attribution et la rotation des postes dans certains tribunaux ce qui décrédibilise son action. Enfin, l’accès équitable à la justice est entravé par l’absence d’information sur les droits et les obligations des citoyens et par des frais judiciaires élevés.

Les ressources financières du secteur judiciaire sont limitées devant l’augmentation du nombre de procès impliquant des citoyens libanais et des étrangers. Les ressources humaines du système judicaire sont faibles. L’absence de consensus au Parlement, l’absence d’un chef de l’Etat et la faiblesse du Gouvernement perturbent la bonne gouvernance et rendent impossible la mise à jour et la modernisation des lois, notamment celles relatives au respect de l’Etat de Droit. L’opinion publique continue à considérer que la faible application des lois est due aux interventions non justifiées du pouvoir politique.

Le mandat du Chef de l’Etat, Michel Sleiman, est terminé depuis le 25 mai 2014. Depuis cette date, le Parlement a tenté 37 fois sans succès de lui élire un successeur. Dans le domaine judiciaire, cette situation a conduit à l’absence de rotation des juges durant les deux dernières années, qui vient s’ajouter à l’absence de recrutement de greffiers depuis 10 à 15 ans. En effet, le processus de rotation impose au Conseil Juridique Suprême de transmettre au ministère de la Justice la liste des nominations qu’il propose et qui ne devient officielle qu’après la signature d’un décret par le Chef de l’Etat, le Premier ministre et le ministre de la Justice.

En l’absence d’un Chef de l’Etat, et conformément à l’article 62 de la Constitution, les décrets gouvernementaux doivent être signés par tous les ministres (il y a 24). Ce qui ne s’est jamais produit durant les deux dernières années. De même, en l’absence de rotation, les diplômés de l’Institut des Etudes judiciaires n’ont pas été nommés pour combler les postes vacants. Plusieurs parmi eux sont devenus des assistants auprès du ministère de la Justice ou auprès d’autres ministères. Afin de diminuer le nombre de postes vacants, le Conseil Juridique Suprême a procédé à la nomination de juges à deux postes différents parfois même dans deux tribunaux différents ce qui explique la lenteur de la Justice.

Enfin, et depuis 2005, le budget du ministère de la Justice n’a pas été approuvé par le Parlement. Le Pouvoir Judicaire continue à fonctionner avec un budget similaire à celui de 2005. Ce qui implique l’absence de fonds pour le financement des infrastructures et de la modernisation du système judicaire.

Le Conseil Constitutionnel

Avant les accords de Taëf, la protection des droits des citoyens contre les empiètements du Pouvoir Exécutif était assurée par le Conseil d’Etat. Mais les citoyens n’avaient aucun recours contre les empiètements du Pouvoir Législatif.

L’article 19 des accords de Taëf dispose qu’un « Conseil Constitutionnel pour l’interprétation de la Constitution, le contrôle de la constitutionnalité des lois, et l’examen des recours contentieux en matière de litiges nés des élections présidentielles et parlementaires » sera créé. Le Conseil est également compétent pour traiter des questions relatives au statut personnel, à la liberté de croyance, à la liberté des cultes et à celle de l’enseignement religieux. Le Conseil Constitutionnel a été mis en place en 1993 (1), ses juges furent nommés une première fois en 1994 et son règlement intérieur a été voté en 1996 (2). L’application de l’article 19 prévoit que le Conseil Constitutionnel, en exerçant son contrôle sur la constitutionnalité des lois, n’empiète pas sur la compétence du Pouvoir Législatif et ne contredit pas le principe de la Séparation des pouvoirs mais constitue une autorité constitutionnelle indépendante et chargée de ce contrôle.

En effet, la protection des règles relatives à l’Etat de Droit n’est pas seulement assurée par les textes constitutionnels, mais également par les nombreuses décisions du Conseil Constitutionnel faisant état d’un « bloc de constitutionnalité » qui regroupe le Préambule, les chartes, les conventions et traités internationaux auxquels il fait référence expressément, les principes fondamentaux qu’il contient, ainsi que le texte même de la Constitution. Cette constitutionnalisation des règles liées au respect de l’Etat de Droit « a pour effet de les immuniser contre les débordements législatifs » (3).

Or, l’action du Conseil Constitutionnel peut parfois conduire à des blocages au sommet de l’Etat. Ainsi, en 2007, une interprétation différente des textes constitutionnels concernant le quorum va conduire à une impasse dans le cadre de l’élection du Chef de l’Etat. En effet, les articles 34 et 79 de la Constitution prévoient que le quorum pour l’élection du Chef de l’Etat peut être constitué par une simple majorité (la moitié plus un) alors que l’article 49 de la Constitution fixe le quorum au deux-tiers. Il a fallut attendre les négociations de Doha en 2008 afin de trouver une solution à ce problème : les accords de 2008 ont permis de surmonter une impasse politique et sécuritaire entre le Conseil des ministres et l’opposition, qui a conduit au départ des représentants des chiites au gouvernement, à la suspension des activités du Parlement et au report de l’élection du chef de l’Etat.

Les accords de Doha mettent l’accent sur la nécessité de respecter l’« Etat de Droit » dawlat al qanun (accords de Doha, article 4,4). Ils démontrent également qu’une bonne gouvernance au Liban, si elle n’est pas basée sur des principes démocratiques et sur des règles constitutionnelles, peut résulter d’un consensus entre les communautés religieuses.

A signaler qu’une demande d’annulation d’une loi peut être présentée par le Chef de l’Etat, le Premier ministre, le Président de la Chambre des députés ou par les responsables des communautés religieuses, mais pas par les citoyens eux-mêmes alors que ce sont les droits et les libertés de ces derniers qui peuvent être remis en cause par une loi.

Plusieurs décisions prises par le Conseil Constitutionnel sont relatives au respect des principes constitutionnels qui garantissent les droits individuels et donc l’Etat de Droit. Il s’agit notamment des décisions qui concernent le respect de la « Souveraineté du peuple », l’obligation d’organiser des élections périodiquement, l’égalité devant la loi, le respect des droits de la défense, le principe de la continuité des services publics et les droits des employés gouvernementaux.

Conclusion

Depuis 1926, l’amélioration des dispositifs liés au respect des règles relatives à l’Etat de Droit est indéniable, mais leur application est restée très fragile. Ainsi, la séparation des pouvoirs entre le Pouvoir Exécutif et le Pouvoir Législatif et donc l’équilibre des pouvoirs ne correspondent pas à ce qui est impératif pour protéger l’Etat de Droit. Le Pouvoir Judiciaire n’a pas une autonomie budgétaire ce qui l’empêche de procéder à des réformes importantes lui assurant une indépendance dont il n’a que trop besoin. Dans ces conditions, le processus législatif est laborieux et les réformes judiciaires trop timides.

Le travail législatif du Parlement ne reprendra qu’après l’élection d’un nouveau Chef de l’Etat. Comme nous l’avons déjà indiqué, dans sa décision du 28 novembre 2014, le Conseil Constitutionnel a demandé au Gouvernement d’organiser des nouvelles élections législatives sans attendre la fin de la prorogation du mandat législatif (prévue le 20 juin 2017). Le Gouvernement refuse. Cette situation ne fait qu’élargir le fossé qui existe entre les représentants du pouvoir et les citoyens qui réclament sans succès la protection de leurs droits. Elle a conduit les citoyens libanais à ne plus faire confiance aux institutions gouvernementales et à leurs représentants au sein du pouvoir. Ils considèrent que ces représentants sont des élites qui ne se soucient pas de faire face à leurs besoins légitimes et parfois même vitaux.

Notes :
(1) Loi n° 250, datée du14 juillet 1993, amendée par la loi n° 150 datée du 30 octobre 1999 puis par la loi n° 43 datée du 3 novembre 2008. Cette dernière loi a expressément abrogé une loi du 9 juin 2006 qui modifiait la loi n° 250/93, et qui faisait l’objet d’un recours en invalidation présenté au Conseil, devenu de ce fait caduc.
(2) Loi N°6 de juin 1996, annulée par la Loi N°243 datée du 7 août 2000
(3) Salim Jreissati, « Le rôle du juge constitutionnel libanais dans la sauvegarde des droits processuels fondamentaux ». AHJUCAF, http://www.ahjucaf.org/Le-role-du-juge-constitutionnel.html

Publié le 03/08/2016


Après des études de Droit à Paris et un MBA à Boston aux Etats-Unis, Matthieu Saab débute sa carrière dans la Banque. En 2007, il décide de se consacrer à l’évolution de l’Orient arabe. Il est l’auteur de « L’Orient d’Edouard Saab » paru en 2013 et co-auteur de deux ouvrages importants : le « Dictionnaire du Moyen-Orient » (2011) et le « Dictionnaire géopolitique de l’Islamisme » (2009).


 


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