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Les procédures engagées devant les instances internationales suite a la crise
Juridiquement, les mesures d’exclusion aérienne mises en place contre le Qatar sont justifiées par des accusation de violation des accords de Riyad [1] et d’autres obligations en vertu du droit international, notamment la Charte des Nations unies et la convention internationale pour la répression du financement du terrorisme [2].
En réponse à cette exclusion aérienne et à ces accusations, le Qatar introduit le 30 octobre 2017 deux requêtes devant le conseil de l’OACI. Une Requête (A) sur le fondement de l’article 84 de la convention de Chicago [3] et une Requête (B) sur le fondement de l’article II de la Section 2 de l’Accord relatif au transit des services aériens internationaux [4].
Face à ces deux requêtes, l’Arabie saoudite, le Bahreïn, l’Egypte et les Emirats arabes unis soulèvent le 19 mars 2018 deux exceptions préliminaires, c’est-à-dire un « moyen invoqué au cours de la première phase d’une instance et tendant à obtenir que le tribunal saisi tranche une question préalable avant d’aborder l’examen du fond de l’affaire, le but de l’exception étant le plus souvent d’obtenir qu’il ne soit pas passé à l’examen du fond » [5]. D’une part, le conseil de l’OACI ne serait pas compétent pour « savoir si les restrictions visant l’aviation pouvaient être qualifiées de contre-mesures licites au regard du droit international » [6] et d’autre part pour l’une et l’autre requête, le Qatar n’aurait pas respecté la condition préalable de négociation prévue par l’article 84 de la convention de Chicago et par la section 2 de l’article II de l’Accord relatif au transit des services aériens internationaux.
Dans le cadre des deux requêtes, le Conseil de l’OACI rejette les exceptions préliminaires soulevées par les défendeurs. A la suite de ces décisions et conformément à l’article 84 de la convention de Chicago, qui prévoit la possibilité de saisir la CIJ comme Cour d’appel, l’Arabie saoudite, le Bahreïn, l’Egypte et les Emirats arabes unis introduisent deux requêtes conjointes faisant appel des décisions du Conseil de l’OACI devant la Cour Internationale de Justice.
Par deux Arrêts du 14 juillet 2020, la CIJ rejette à l’unanimité les appels formés le 4 juillet 2018 par l’Arabie saoudite, le Bahreïn, l’Egypte et les Emirats arabes unis contre la décision du Conseil de l’OACI du 29 juin 2018.
Les contres mesures, un moyen de rendre l’exclusion aérienne licite ?
La crise du Golfe de 2017 résulte de l’accroissement des tensions entre le Qatar et les appelants depuis les Printemps arabes et les divergences de position entre ces pays. Comme nous l’avons vu dans les premières parties de cet article, il est entre autres reproché au Qatar de ne pas suivre la ligne politique de ses grands voisins, de soutenir le gouvernement de Tripoli en Lybie, de ne pas avoir une position suffisamment ferme vis-à-vis de l’Iran et de soutenir les Frères musulmans ainsi que le Hamas. C’est finalement toute la stratégie de puissance du petit émirat gazier qui est visée par les sanctions adoptées le 5 juin 2017 et le jeu développé par l’Arabie saoudite, le Bahreïn, l’Egypte et les Emirats arabes unis.
La règle invoquée par les opposants au Qatar pour justifier l’exclusion aérienne est celle des contre-mesures licites au regard du droit international. Selon l’article 22 du projet d’articles de la Commission du droit international de 2001 sur la Responsabilité de l’Etat pour fait internationalement illicite relatif aux contre-mesures à raison d’un fait internationalement illicite, « L’illicéité du fait d’un État non conforme à l’une de ses obligations internationales à l’égard d’un autre État est exclue si, et dans la mesure où, ce fait constitue une contre-mesure prise à l’encontre de cet autre État conformément au chapitre II de la troisième partie » [7], c’est-à-dire les articles 49 à 54 du projet. Ces cinq articles déterminent les conditions que doivent respecter les contre-mesures pour être licites. Notamment, elles doivent être proportionnelles au préjudice et elles ne doivent pas porter atteinte à « l’obligation de ne pas recourir à la menace ou à l’emploi de la force telle qu’elle est énoncée dans la Charte des Nations unies » ou « aux obligations concernant la protection des droits fondamentaux de l’homme » [8].
En définitive, les contre-mesures « désignent l’ensemble des actes par lesquels un acteur riposte à une mesure prise par un autre acteur et qui seraient illicites dans des circonstances normales, mais deviennent licites du fait qu’ils répondent à un comportement lui-même illicite dont il conteste le bien-fondé » [9].
Ainsi, l’Arabie saoudite, le Bahreïn, l’Egypte et les Emirats arabes unis se fondent sur les supposées violations par le Qatar des accords de Riyad et d’autres obligations en vertu du droit international, notamment la Charte des Nations unies et la convention internationale pour la répression du financement du terrorisme pour qualifier les sanctions adoptées de contre-mesures.
L’exclusion aérienne imposée au Qatar est-elle licite ? Une question actuellement sans réponse
Dans la stratégie de défense développé par l’Arabie saoudite, le Bahreïn, l’Egypte et les Emirats arabes unis, le deuxième moyen d’appel soulevé devant la Cour Internationale de Justice contre les décisions du Conseil de l’OACI affirme que le conseil a commis une erreur de fait en rejetant la première exception préliminaire à sa compétence. Selon les appelants, pour pouvoir se prononcer, « le Conseil aurait à statuer sur des questions ne relevant pas de sa compétence, plus précisément sur la licéité des contre-mesures, dont « certaines restrictions visant l’espace aérien », adoptées par les appelants » [10]. L’objectif des appelant est donc que le conseil de l’OACI se déclare incompétent avant même d’avoir pu statuer au fond.
Or, face à cet argument, la Cour Internationale de Justice répond que « la perspective qu’un défendeur invoque le recours aux contre-mesures comme moyen de défense dans une procédure sur le fond devant le Conseil de l’OACI n’a pas, en soi, une quelconque incidence sur la compétence de ce dernier telle qu’elle est limitée par les termes de l’article 84 de la convention de Chicago » [11]. Ainsi, comme la Cour l’avait souligné dans son arrêt du 18 août 1972, Inde c. Pakistan, le recours aux contre-mesures n’est pas une exception d’incompétence devant le Conseil de l’OACI mais un moyen de défense au fond. Il faut donc dorénavant attendre que le Conseil de l’OACI se prononce au fond.
Au-delà de ces aspects procéduraux, les parties à cette affaire agissent dans le cadre d’une stratégie non seulement juridique mais surtout politique et diplomatique, comme nous avons pu le constater au travers des développements précédents. Les Parties agissent sur la scène internationale. Cela implique qu’elles doivent prendre en compte les règles établies au sein de cette arène et les réactions des autres acteurs. Les cadres juridiques du conseil de l’OACI et de la CIJ offrent une arène et une mise en scène pour le règlement des questions juridiques. Chacune des Parties peut espérer être déclarée légitime dans son action au regard du droit international et peut profiter d’une publicité de sa position diplomatique et stratégique.
Au même titre que les aspects idéologiques, politiques, stratégiques et économiques de la situation conflictuelle multidimensionnelle sévissant depuis juin 2017 dans le Golfe, le volet juridique devrait connaitre de nouveaux développements dans les prochains mois. Si, dans les relations internationales, l’analyse réaliste veut que la règle de droit ne prédomine pas sur les rapports de puissance entre États, le Droit International permet souvent de légitimer les actions des gouvernements dans la conduite de leur politique étrangère, au regard de leur population et de la communauté internationale.
Les prochaines décisions rendues par l’OACI et la CIJ pourraient donc influencer le jeu de go régional auquel s’adonnent les hégémons rivaux de la péninsule, et par extension altérer les intérêts de plus gros joueurs sur la scène régionale et internationale impliqués dans la partie, notamment l’Iran, l’Égypte et la Turquie, mais aussi les États-Unis.
