Paradiplomatie
La paradiplomatie peut être définie comme l’ensemble des activités d’un gouvernement subétatique dans les relations internationales. Ces contacts, formels ou informels, permanents ou ad hoc et avec des entités publiques ou privées, ont comme objectif de promouvoir des liens socio-économiques, culturels ou politiques [1]. Cette paradiplomatie a ainsi comme caractéristique première de s’exécuter en dehors du cadre de l’Etat nation et de venir concurrencer l’Etat souverain dans ses prérogatives. Ces acteurs de la paradiplomatie ont parfois l’autonomie et les ressources suffisantes pour faire valoir leurs intérêts et défendre leur pertinence comme interlocuteur de premier ordre.
Le Gouvernement Régional du Kurdistan (GRK) peut être cité comme exemple de paradiplomatie expansive et efficace. Pour rappel, la minorité kurde irakienne est la seule des quatre grandes minorités kurdes de la région à avoir obtenu un statut autonome au sein de son Etat. Les Kurdes de Turquie, d’Iran et de Syrie, s’ils se concentrent également dans des territoires géographiquement définis, dépendent entièrement de leur Etat central au sein desquels ils sont souvent discriminés. La région autonome du Kurdistan d’Irak (RAK), officiellement formée dans le cadre de la Constitution irakienne de 2005, gère quant à elle de manière autonome ses politiques locales, son développement économique et ses politiques budgétaires. En parallèle du gouvernement irakien et de son réseau officiel, la RAK déploie des relations à l’international par une diplomatie multisectorielle : accords économiques, négociations internationales, visites officielles.
La paradiplomatie devient pour le gouvernement kurde d’Irak le moyen efficace pour se démarquer et maintenir son autonomie, fragilisée par l’enclavement de son territoire et par des voisins qui lui sont hostiles. La richesse de sa région et la capacité de ses nouveaux leaders à instaurer une transition politique pacifique rapide lui laisse l’opportunité de s’imposer comme une région stratégique et stable du Moyen-Orient. Cependant, plus particulièrement depuis le référendum pour l’indépendance de 2017 puis la crise de la COVID-19, la RAK entrevoie plus concrètement les limites de cette paradiplomatie, confrontée à des écueils économiques et politiques.
Le pétrole au cœur de la paradiplomatie kurde
Dès son indépendance, le développement économique autour du patrimoine pétrolier de la région est apparu comme l’objectif premier et urgent du gouvernement régional kurde. Si, théoriquement, les ressources pétrolières dépendent de Bagdad, l’imprécision de la Constitution et l’absence d’une loi fédérale sur le partage des réserves de pétroles permettent à la RAK de s’en approprier les ressources [2]. La région autonome kurde comprend en effet que son autonomie économique, et donc ses alliances politiques et diplomatiques vont dépendre de sa capacité à extraire et vendre aux puissances étrangères les ressources pétrolières présentes dans sa région.
Dès la fin des années 2000, le GRK signe de multiples contrats d’exploitation - production avec des compagnies gazo-pétrolières internationales comme avec la firme turque Genel Enerji mais également, Chevrin, Total, ou Gazprom. En 2013, la validité de près de cinquante contrats avec des grandes et petites industries a déjà été imposée à Bagdad. En 2014, le GRK profite du chaos provoqué par Daech et du départ de l’armée irakienne pour prendre possession des gisements de la ville de Kirkouk, disputés par les deux parties.
Ce boom économique est efficace et rapide. Le niveau de vie du Kurdistan est plus élevé que dans le reste de l’Irak. En 2018, sa croissance économique avoisine les 8%, ce qui l’aurait placé en troisième position mondiale s’il avait été un Etat souverain. La construction de deux aéroports internationaux, à Erbil et à Sulaymānīyah, permet de relier la région au reste du monde. En 2016, malgré la présence de l’Etat islamique dans la région, près de 2 millions de passagers continuent de transiter par Erbil. La capacité du gouvernement kurde à maintenir un climat relativement pacifique au cœur d’une région en guerre lui accorde une crédibilité politique et économique sans précédent : de nombreuses entreprises étrangères préfèrent faire affaire directement avec la RAK, plus stable socialement, économiquement et militairement, qu’avec le gouvernement central irakien. Ainsi, petit à petit, le GRK remplit son objectif : la plupart des grandes puissances régionales et internationales, via les contrats pétroliers, ont des intérêts économiques dans la RAK : il en va donc de l’intérêt de chacun d’y maintenir une stabilité sociale et une continuité politique.
Une politique des petits arrangements avec les voisins de la région
Afin d’assurer l’autonomie de sa région et sa prospérité économique, le clan Barzani suit une ligne de conduite diplomatique opportuniste : une ouverture tout azimut qui lui permet de concilier des relations cordiales à la fois avec l’Iran, Israël, la Palestine, la Turquie, l’Iran et les pays occidentaux.
Avec Israël par exemple, le GRK maintient des relations amicales historiques : un combat pour l’indépendance, des voisins arabes hostiles et une alliance avec Washington. Si leurs relations sont aujourd’hui plus discontinues, Israël a été le seul pays à soutenir le référendum d’indépendance en 2017. En parallèle, les autorités palestiniennes ont ouvert en 2011 un consulat général à Erbil comme symbole de la persécution de leurs deux peuples. La Palestine devient ainsi un des premiers gouvernements arabes à avoir entamé des relations diplomatiques avec le Kurdistan irakien.
Les relations de la RAK avec l’Iran et la Turquie peuvent apparaitre comme d’autant plus contradictoires. Alors que ses deux voisins ont un discours et une politique interne profondément antikurdes, le GRK maintient des contacts réguliers et courtois avec ses deux grands voisins. Aujourd’hui, la Turquie est le premier investisseur de la région, avant Bagdad. L’Iran arrive en deuxième position des investissements directs étrangers (IDE) avec une coopération économique annuelle, hors pétrole, qui atteint les 6 milliards de dollars [3]. Pour les deux grandes puissances régionales du Moyen-Orient, ces partenariats commerciaux avec la RAK ne sont pas sans arrières pensées. Economiquement tout d’abord, le GRK devient rapidement dépendant des investissements de la Turquie et de ses routes maritimes pour l’acheminement du pétrole. En effet, l’unique oléoduc actuellement en état rejoint la méditerranée via la Turquie, tout comme 80% des produits d’imports [4]. L’inquiétude de la Turquie concernant une région autonome kurde à ses frontières est donc minimisée : en cas de désaccord majeur, celle-ci est dans la capacité de pouvoir sanctionner durement, durablement et unilatéralement le GRK. Politiquement ensuite, ces relations étroites permettent à l’Iran comme à la Turquie de garder une ascendance sur les décisions des Barzani, particulièrement à l’égard des autres minorités kurdes de la région. Cela leur permet de mener dans la quasi-impunité des opérations de bombardement au sein de la RAK contre ce qu’ils considèrent comme étant des bases arrière de leurs propres mouvements indépendantistes kurdes : le Parti des travailleurs du Kurdistan (PKK) pour la Turquie et le Parti démocratique du Kurdistan d’Iran (PDKI) pour l’Iran. La Turquie a même installé, contre l’avis de Bagdad, plusieurs bases militaires, directement dans le Nord de l’Irak. Elle y mène régulièrement des offensives aériennes et terrestres contre les bases du PKK, comme ce fut le cas le 17 juin 2020 [5].
En maintenant des relations cordiales avec les grandes puissances occidentales - principalement les Etats-Unis, la Grande-Bretagne et la France - tout en menant une politique économique opportuniste avec les grandes puissances régionales, le GRK parvient à se faire un nom sur la scène internationale. Sa participation à la coalition anti-islamique à partir de 2015 ne fait qu’accentuer significativement son aura politique. L’échec du gouvernement central de Bagdad dans la lutte contre l’Etat islamique a permis de donner à la région fédérale et à son armée de Peshmergas, une reconnaissance militaire, politique et médiatique importante. Les leaders kurdes apparaissent dès lors régulièrement à des conférences ou des sommets internationaux. En 2015, le Premier ministre Nechirvan Barzani a assisté au World Economic Forum (WEF) sur le Moyen-Orient et l’Afrique en Jordanie. Le président Massoud Barzani a également participé à la Conférence de Sécurité de Munich en 2016 au cours de laquelle il a pu rencontrer de nombreux chefs d’Etat pour parler des problèmes globaux de sécurité. Très symboliquement, vingt-quatre consulats opérants en parallèle de l’ambassade d’Irak sont ouverts à l’étranger [6].
Cette aura économique et politique de la RAK a des conséquences symboliques significatives : à l’international, le chef du Gouvernement kurde irakien est régulièrement reçu comme un chef d’Etat souverain. Réciproquement, le président Barzani accueille les chefs d’Etat étrangers avec les mêmes apparats qu’une visite officielle. Ce fut notamment le cas avec la visite de François Hollande à Erbil en 2014 : tapis rouge, cérémonie, hymnes nationaux et surtout, drapeaux kurdes et français levés côte à côte. Un an plus tôt, le 16 novembre 2013, lors d’une visite officielle du président Massoud Barzani à Recep Tayyip Erdogan, c’est le drapeau de la Turquie qui vole pour la première fois de l’Histoire au côté de celui du Kurdistan.
Il apparait ainsi clairement qu’une particularité kurde existe dans cette région du Nord de l’Irak : un gouvernement subétatique contrôle de manière autonome le pouvoir exécutif, législatif et judiciaire. La RAK est par ailleurs la seule région autonome à disposer d’une force militaire active et indépendante de celle de son gouvernement fédéral. Les Peshmergas, sans avoir la capacité numéraire ou militaire de faire face à une guerre contre la Turquie ou l’Iran, ont cependant joué depuis des décennies leur rôle de bouclier contre le gouvernement central irakien, et plus récemment, contre l’Etat islamique.
Promouvoir la culture et le narratif kurde à l’étranger
La paradiplomatie kurde s’engage enfin sur le plan symbolique. Les dirigeants du gouvernement kurde régional promeuvent un schéma narratif kurde à l’intérieur de la région comme à l’étranger. L’identité nationale est utilisée dans les relations étrangères pour manifester la culture kurde et la distinguer du reste de la majorité arabe irakienne. Au sein de la RAK, environ 89% des étudiants kurdes d’Irak se disent fières de leur identité et 76% ne se considèrent même pas irakiens [7]. A l’international, les instituts kurdes et les diasporas constituent d’imposants réseaux de représentations et organisent des événements pour faire la promotion de cette culture, comme le London Kurdish Film Festival. Les Kurdes des diasporas qui rentrent au pays jouent également un rôle majeur. Souvent diplômés d’universités anglaises (la plus grosse communauté kurde d’Irak se trouve au Royaume Uni), et parfois devenus des hommes d’affaires, ces populations souhaitent endosser des rôles importants dans la sphère politique et économique de leur pays d’origine. Ces Kurdes du Royaume Uni hautement qualifiés offrent une véritable expertise au Kurdistan. Cette nouvelle génération est également plus à même de mener à bien des démarches vindicatives en ramenant la question kurde devant les institutions britanniques mais aussi et surtout devant les ONG et les lobbys européens. Cet activisme, nourrit par leur culture kurde internationalisée, donne de nouvelles dynamiques à la région et améliorent l’image des Kurdes aux yeux de la communauté internationale [8].
Les écueils du référendum d’indépendance et la crise de la COVID-19 : une paradiplomatie en berne
La multiplication de ces relations économiques et politiques ne s’est cependant pas transformée en soutien diplomatique. Les réactions au référendum d’indépendance de la région du 25 septembre 2017 le prouvent : la totalité des grandes puissance régionales et internationales, que ce soit la France, les Etats-Unis, l’Allemagne ou encore la Turquie s’y sont opposées sans demi-mesure en caractérisant cette tentative de sécession comme une sérieuse menace à l’intégrité de l’Irak. Pourtant, le « oui » l’emporte avec 92,7% des voix. La participation est importante et avoisine les 72%, soit plus de 3,3 millions de votants [9]. Ce référendum vient finalement donner au peuple kurde d’Irak deux leçons majeures.
La première est que malgré son rôle clé dans la lutte contre l’Etat islamique et la preuve qu’il est une force crédible dans l’autogestion et la protection de sa province, personne dans la communauté internationale n’est prêt à risquer une déstabilisation de la région et un conflit avec Ankara pour accéder à sa requête d’auto-détermination. Avec la reprise du dernier bastion du Califat à Baghouz le 23 mars 2019, le rôle clé de la communauté kurde s’effrite et ses revendications politiques repassent au second plan. Seule la Russie, engagée depuis peu dans des projets gaziers majeurs avec Erbil, se montre plus réservée et déclare considérer « avec respect les aspirations nationales kurdes ».
La seconde est qu’en plus de se retrouver isolé diplomatiquement, le Kurdistan irakien se voit sévèrement puni territorialement et économiquement, sans être capable de réagir. Dès l’annonce du résultat, Bagdad, la Turquie et l’Iran s’accordent sur une offensive économique conjointe et sur la mise en place d’une pression militaire importante, aux portes mêmes de la RAK. La région est coupée du monde avec la fermeture des vols internationaux en provenance et en direction de ses aéroports. Le Parlement irakien vote l’envoi des troupes pour récupérer la région de Kirkouk et une grande partie des territoires disputés et récupérés par la région lors de la lutte contre l’EI. La RAK perd en quelques jours 40% de son territoire et une grande partie de ses champs d’hydrocarbures. La Turquie et l’Iran, inquiets de voir cette volonté de sécession encourager ses propres minorités, menacent d’asphyxier entièrement le Kurdistan irakien en fermant les oléoducs et les postes frontières.
Depuis 2019, les sanctions économiques se sont assouplies et ont permis au Kurdistan irakien de reprendre son essor économique et ses échanges avec l’international. Seuls les territoires perdus ne lui ont pas été restitués. En renonçant à ses ambitions sécessionnistes, la RAK a retrouvé un semblant de stabilité et ses relations avec la Turquie et l’Iran sont normalisées. Cependant, c’était sans compter la crise de la COVID-19 qui a engendré une crise économique sans précédent et par extension une crise politique et sociale. Avec une économie dépendante à 90% de la fluctuation du prix du baril, le Kurdistan irakien a une économie de rente mono sectorielle fragile. L’effondrement du cours du pétrole en février 2020 menace la RAK de faillite. Alors que la région a touché en 2019 plus de 72 milliards d’euros de recettes, celles-ci ne dépassent pas les 22 milliards en 2020. Les vieilles disputes avec Bagdad sur l’appropriation de l’or noir jouent également en la défaveur de la région : alors que la RAK refuse de verser les 250 000 barils de pétrole dû par jour à son gouvernement central, Bagdad a arrêté en avril de reverser les 12,7% de son budget au Kurdistan irakien. Cette double perte brute de capitaux a des conséquences directes sur la population : les 1,4 millions de fonctionnaires (sur 5,1 millions d’habitants), ne sont plus payés et la corruption endémique de la région accentue la crise budgétaire.
Conclusion
Aujourd’hui, la diplomatie du pétrole semble montrer ses limites. Pendant des décennies avant la chute de Saddam Hussein, la région du Nord de l’Irak - pourtant isolée autant politiquement qu’économiquement - parvenait à survivre grâce à son agriculture vivrière. Le choix d’un changement de cap vers une économie de rente menace aujourd’hui sévèrement la stabilité de la région.
Deux décennies en arrière, le clan Barzani a fait le pari que les puissances étrangères viendront défendre le Kurdistan irakien s’ils y voient leurs intérêts menacés. En 2017, fort de ses victoires successives face à Daech, de son alliance avec les Etats-Unis et les forces européennes et de la médiatisation toujours plus importante de ses revendications politiques, le GRK a pris le risque de dépasser une limite jusque-là indépassée : celle de l’indépendance. A l’heure actuelle, alors que ses alliés historiques démobilisent massivement au Moyen-Orient, le Kurdistan se retrouve isolé politiquement et dans la nécessité de se reposer sur les investissements et le soutien des deux pays qui constituent pourtant sa plus grande menace : la Turquie et l’Iran.
