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Le Liban, 25 ans après Taëf : les limites de l’Etat de Droit (1/2) : le Pouvoir Exécutif et le Pouvoir Législatif

Par Matthieu Saab
Publié le 27/07/2016 • modifié le 22/04/2020 • Durée de lecture : 13 minutes

Sitting between Lebanese Parliament speaker Hussain al-Hussaini ® and Algerian Foreign Minister Ahmad Ghassali (L), Saudi Arabian Foreign Minister Prince Saul al-Faysal © looks on 30 September 1989 in Taif after the members of Lebanese National Assembly started to discuss the charter of national reconciliation.

NABIL ISMAIL / AFP

L’« Etat de Droit » au Liban est caractérisé par une législation incohérente, par l’absence d’une application rigoureuse des textes constitutionnels et par le non-respect de l’esprit de la nouvelle Constitution (Taëf). Dans ces conditions, peut-on prétendre que le respect des règles relatives à l’Etat de droit est assuré ? Sachant que ces règles imposent que les activités du Pouvoir Exécutif soient régies par la loi, que la loi d’une manière générale doit protéger les droits fondamentaux des citoyens, que le processus législatif doit assurer l’égalité des citoyens devant la loi et la transparence dans l’application de la loi et enfin que la Justice soit prononcée en tenant compte des impératifs liés notamment à l’indépendance des juges, à leur compétence et à la mise à leur disposition de moyens matériels adéquats.

L’évolution du système constitutionnel libanais

Le Liban présente une originalité d’être régi par l’une des Constitutions les plus anciennes encore en application, puisqu’elle remonte à 1926 (2). En effet, le Liban moderne dans ses frontières actuelles a été constitué en Etat unitaire en 1920, au lendemain du démantèlement de l’Empire ottoman, par adhésion des diverses communautés confessionnelles qui composent le peuple libanais.

Ainsi, la « Déclaration du Mandat » adoptée le 24 juillet 1922 par le Conseil de la Société Des Nations (SDN) imposait à la France, puissance mandataire, l’élaboration d’un statut organique pour le Liban. Cette puissance devait respecter des obligations relatives aux droits des communautés religieuses au Liban (3). De même, le Conseil représentatif créé en 1926 et qui a adopté la Constitution de 1926, était formé de représentants élus sur la base de la répartition des sièges entre les communautés religieuses.

La Constitution libanaise fut promulguée le 23 mai 1926, confirmant dans les articles 9, 10 et 95 les garanties préservées aux communautés. Par conséquent, le confessionnalisme est l’une des caractéristiques principales de cette Constitution.
La lutte pour l’indépendance fournit la base d’un consensus entre les Libanais, fondé sur les sources de la légitimité de leur Etat. Le Pacte national de 1943 est le fruit d’un compromis entre les élites du pays (4). Ce Pacte tacite consiste à partager les pouvoirs entre les grandes communautés religieuses. Cependant, la guerre civile éclata en 1975 et ne se termina qu’en 1989, où un nouveau Pacte national fut élaboré, mais cette fois-ci, il fut rédigé et diffusé sous le nom de « Document d’Entente Nationale » de Taëf.
Il servit de base à la réforme constitutionnelle et permit de mettre fin à la guerre civile.
C’est ainsi que la Constitution de 1926 fut modifiée, mais les articles 9 et 10 restèrent toujours en vigueur, et l’article 95 (ancienne version avant les amendements de 1943 et de 1990) prévoyant la suppression par étapes du confessionnalisme politique ne fut pas appliqué (5).

A signaler - pour en souligner l’importance - que le document de Taëf a fait l’objet d’une déclaration du Haut Comité arabe en date du 24 octobre 1989 et a reçu l’appui des cinq membres permanents du Conseil de sécurité dans une déclaration du 31 octobre de la même année. Il fut voté par la Chambre des députés au Liban lors de la séance parlementaire du 5 novembre 1989.

Le Pouvoir Exécutif, le Pouvoir Législatif et l’« Etat de Droit »

D’après la Constitution, le Liban est une République (6) parlementaire et démocratique (paragraphe C du Préambule (7)). Le paragraphe D du Préambule précise que « le peuple est la source de toute autorité et de toute souveraineté ; il exerce ses pouvoirs à travers les institutions constitutionnelles ».

Le système économique est libéral ; il protège l’initiative privée d’après le paragraphe F du Préambule. L’intervention de l’Etat se limite à assurer la sécurité des citoyens et à permettre à une économie libérale basée sur la libre concurrence et la propriété privée de s’imposer. A signaler que la Constitution assure la protection des droits civils et politiques des citoyens mais ne mentionne pas leurs droits économiques et sociaux (8). En outre, le texte de la Constitution confirme le principe de l’égalité dans la représentation confessionnelle au sein des emplois publics.

Le Paragraphe 1 du Préambule de la Constitution mentionne explicitement la sécurité, la souveraineté et la primauté du droit qui garantissent aux citoyens libanais de vivre partout au Liban « en l’absence de toute ségrégation sur la base de l’appartenance à une communauté et de toute fragmentation, partition ou colonisation ». Le Préambule fait également référence à la Déclaration Universelle des Droits de l’Homme qui prévoit que « les Droits de l’Homme doivent être protégés par l’Etat de Droit. »

A signaler que le Conseil Constitutionnel s’est référé dans un premier temps, au Préambule de la Constitution de 1990 sans affirmer sa valeur juridique (9). Il a fallu attendre la décision du 7 août 1996 pour qu’il soit déclaré que « le Préambule de la Constitution fait partie intégrante et inséparable de celle-ci » (10). Il a également déclaré dans sa décision du 12 septembre 1997 que « les principes qui figurent dans le Préambule de la Constitution sont considérés comme partie intégrante de celle-ci ; qu’ils ont la même valeur juridique que les dispositions de la Constitution (11) ». Le Conseil d’Etat s’est référé au Préambule pour confirmer la nature parlementaire du régime libanais, mais sans préciser sa valeur (12).

Le chapitre 2 de la Constitution détaille les « droits et les devoirs des citoyens » qui concernent notamment l’égalité devant la loi, les droits civils et politiques, les libertés personnelles, la liberté de culte, la liberté d’expression, le droit à l’éducation et le droit de propriété (article 6-15 de la Constitution). Or, la Constitution et certaines lois violent le principe d’égalité devant la loi et le principe de non-discrimination. Il s’agit notamment de l’intervention des autorités religieuses en ce qui concerne le statut personnel (13). Un défaut de légitimité continue à caractériser les institutions gouvernementales, parlementaires et judiciaires et à malmener les principes liés au respect de l’Etat de Droit qui est régulièrement remis en cause.

Le système Parlementaire

Le Liban est une démocratie « représentative » monocamériste (article 16 de la Constitution). Les députés sont élus suivant les conditions prévues par la loi électorale (article 24 de la Constitution).

Depuis son indépendance, le Liban a adopté un système Parlementaire. Ce système a été critiqué et qualifié de « système Présidentiel ». En effet, avant les accords de Taëf, et malgré l’adoption par la Constitution de plusieurs textes de loi qui caractérisent le système Parlementaire, la mise en œuvre de ces textes, c’est-à-dire la « pratique constitutionnelle », ne répondait pas à cet objectif. Contrairement à ce qui est prévu dans un système Parlementaire, le Gouvernement (Premier ministre et ministres) ne jouait pas un rôle dans la vie constitutionnelle du pays. Les ministres étaient directement responsables devant le Chef de l’Etat qui pouvait s’en accommoder ou leur demander de démissionner. L’objectif des accords de Taëf fut de modifier l’équilibre des pouvoirs au sein de l’Exécutif et de mettre en œuvre un système Parlementaire.

Les amendements constitutionnels de 1990 ont ainsi permis un rééquilibrage au sein du Pouvoir Exécutif au bénéfice du Conseil des ministres (article 17 de la Constitution). Ainsi, le Chef de l’Etat accrédite les ambassadeurs et promulgue les lois, mais n’a pas un droit de vote au gouvernement, il n’a plus le droit de choisir le Premier ministre conformément à la nouvelle version de l’article 53 de la Constitution avant d’avoir impérativement consulté les chefs des groupes parlementaires. Il ne peut pas dissoudre le Parlement sans l’autorisation du Conseil des ministres (article 55 de la Constitution) et ne peut pas bloquer le vote d’une loi (14).

Le Chef de l’Etat a perdu le droit de proposer des lois à la Chambre des députés. Cette tâche est à présent dévolue au Gouvernement et au Parlement (nouvel article 18 de la Constitution) sachant qu’aucune loi ne peut être promulguée avant d’avoir été ratifiée par le Parlement (toujours d’après l’article 18). Enfin, les articles 49 et 63 de la Constitution autorisent le Chef de l’Etat à contrôler les lois ratifiées par le Parlement et à remettre en cause leur constitutionnalité.

En ce qui concerne le contrôle du Pouvoir Exécutif, la Constitution prévoit dans son article 66 que « Les ministres sont solidairement responsables devant la Chambre des députés de la politique générale du Gouvernement et individuellement de leurs actes personnels. »

En ce qui concerne la législation sur les Finances publiques, la Chambre des députés met en place les impôts, les modifie, les annule et en assure le recouvrement (articles 81 et 82 de la Constitution). Le vote du budget est assuré par le Parlement (article 83) ; son accord préalable est impératif avant la mise en place de tout emprunt public (article 88 de la Constitution) ; enfin, le Parlement garantit les contrats et les concessions accordés pour l’exploitation des ressources naturelles du pays (article 89 de la Constitution).

Le principe de la Séparation des pouvoirs

La Séparation des pouvoirs qui caractérise un régime Parlementaire est prévue dans le paragraphe E du Préambule qui indique que « le système politique est établi sur les principes de séparation, d’équilibre et de coopération entre les différentes branches du gouvernement ». Cette séparation n’est pas rigide. Elle permet une collaboration entre les pouvoirs. Ainsi, le Pouvoir Législatif approuve le Budget de l’Etat (article 32 de la Constitution) proposé par le Conseil des ministres et procède à la ratification de certains traités (article 52 de la Constitution). Le Pouvoir Législatif consulte le Conseil des ministres avant de procéder à un vote de confiance à l’Assemblée. Toutefois, le Parlement peut retirer sa confiance au Conseil des ministres (articles 37 et 69 (f) de la Constitution). De plus, le Parlement peut destituer le Président en cas de viol de la Constitution ou en cas de Haute trahison. Il peut destituer le Premier ministre et les ministres coupables de négligence sérieuse dans l’accomplissement de leurs fonctions (articles 60 (2) et 70 de la Constitution). Les procédures judiciaires de destitution sont engagées par la Cour Suprême (article 71 de la Constitution). En réalité, aucun cas n’a été présenté à la Cour Suprême ce qui donne une idée de la faiblesse des mécanismes correcteurs destinés à équilibrer le Pouvoir Exécutif et le Pouvoir Législatif.

Le principe de la Séparation de pouvoirs entre l’aile Exécutive et l’aile Législative n’est pas toujours respecté. Ainsi, en 1929, un amendement a permis de modifier l’article 28 de la Constitution afin que les ministres puissent être choisis au sein de la Chambre des députés. Les ministres qui appartiennent à l’aile Exécutive du pouvoir peuvent ainsi être également membres du Parlement. En effet, il n’y a pas de loi qui empêche un membre du Parlement de faire partie d’un Cabinet ministériel et vice-versa. Durant une même année, il peut y avoir un chevauchement de 10 à 15% entre le Pouvoir Exécutif et le Pouvoir Législatif. Ce qui réduit la portée de l’application des principes de Séparation et d’équilibre des pouvoirs.

Le mandat législatif

A partir de 1990, plusieurs amendements constitutionnels prévoient l’égale répartition des religions chrétiennes et musulmanes au sein du Parlement avec une répartition proportionnelle entre les communautés rattachées à chacune des deux religions (article 24 de la Constitution).

Le Parlement a prorogé son propre mandat deux fois, car, d’après les députés l’organisation d’élections législatives « pourrait provoquer des troubles à l’Ordre Public », la première prorogation a eu lieu en mai 2013 (prolongeant le mandat des députés de 17 mois) ; la seconde, en novembre 2014 pour un nouvelle prorogation jusqu’au 20 juin 2017.

Par sa décision du 28 novembre 2014, le Conseil Constitutionnel a validé ces décisions « afin d’éviter un vide du pouvoir et des institutions de l’Etat » et de ne pas remettre en cause la paix civile. Le Conseil Constitutionnel a pris cette décision en se basant sur la théorie des Circonstances Exceptionnelles utilisée par le Gouvernement pour justifier son désir de ne pas organiser les élections législatives. Cependant, le Conseil Constitutionnel ajoute dans sa décision que les mesures exceptionnelles doivent être limitées à la période qui couvre les Circonstances Exceptionnelles (liées au conflit syrien). D’après le Conseil Constitutionnel, le gouvernement libanais « doit organiser des élections parlementaires dès la fin des Circonstances Exceptionnelles sans attendre la fin de la prorogation du mandat législatif (15) ». Le gouvernement ne l’a pas encore fait.

A signaler que les relations entre le Parlement et le gouvernement déforment le principe constitutionnel de la Coopération entre les pouvoirs car elles sont suspectes, basées sur des intérêts personnels, sur l’appartenance communautaire et sur des désaccords exacerbés par les tensions régionales et internationales (16).

Le respect de l’Ordre public

Le Liban souffre d’un ordre politique fragile et de troubles à l’Ordre public aggravés par des conflits régionaux, ce qui ne facilite pas le respect des règles relatives à l’Etat de Droit. Ainsi, la crise syrienne est une source d’instabilité et d’insécurité au Liban sur les plans politique, social et économique d’autant plus que des forces armées libanaises sont impliquées dans le conflit syrien. De plus, la présence de 1,113 millions de réfugiés syriens au Liban remet en cause le respect de l’Etat de Droit dont la présence a provoqué une augmentation des crimes (attaques armées, viols, meurtres, actes de brigandage) de l’ordre de 40% (17).

Les menaces contre l’Ordre public et la sécurité empêchent l’Etat de protéger ses citoyens. Ainsi, il existe des zones au Liban qui ne sont pas contrôlées par l’Etat (camps de réfugiés palestiniens, zone frontalière proche de la Syrie, et zones contrôlées par le Hezbollah). L’Etat n’a pas le monopole de l’utilisation de la force armée sur la totalité du territoire national et, dans ces conditions, il ne peut faire régner la justice efficacement.

Le communautarisme politique

Le système politique en vigueur avant les accords de Taëf était un système communautariste (ancienne version de l’article 95 de la Constitution avant les amendements de 1943 et de 1990). La division communautaire permettait à chaque communauté religieuse de se voir garantir des droits politiques. L’abolition du communautarisme du système politique est prévue par les accords de Taëf (nouvelle version de l’article 95 de la Constitution) mais les réformes constitutionnelles, législatives et confessionnelles qui s’y attachent n’ont jamais été mises en œuvre. Or, le communautarisme s’applique à des aspects majeurs de la vie civile des Libanais et concerne les institutions du pouvoir et les garanties accordées aux communautés. « Toutefois, ces dispositions ne reconnaissent nullement aux autorités communautaires le monopole des affaires dont elles traitent ; elles ne livrent pas les citoyens (acquiescent ou non) pieds et poings liés à ces autorités. Il n’empêche que les garanties qu’elles représentent ont été progressivement transformées en mainmise exclusive des appareils communautaires leur permettant d’assujettir de facto la masse entière des citoyens à leurs juridictions respectives, dans le domaine concerné (18) ».

A signaler que l’abolition du communautarisme politique ne s’applique par à la création d’un Sénat prévu par les accords de 1990 au sein duquel les sièges de sénateurs devraient être répartis à égalité entre les chrétiens et les musulmans et proportionnellement entre les communautés rattachées à chacune des deux religions. A signaler que ce Sénat n’a toujours pas été mis en place.

L’abolition du communautarisme aurait permis de libérer de toute contrainte communautaire l’élection de la Chambre des députés, la formation du gouvernement et l’éligibilité pour les fonctions publiques. La réforme de 1990 confine le communautarisme politique dans une phase de transition. Le nouvel article 95, ajouté au paragraphe H du Préambule et aux articles 22 et 23 relatifs à la déconfessionnalisation de la représentation parlementaire, décrète la nécessité de son abolition qui n’a toujours pas eu lieu à l’heure actuelle.

Le communautarisme civil

En ce qui concerne le communautarisme civil dans les deux domaines du statut personnel et de l’enseignement, les prérogatives accordées aux autorités confessionnelles sont définies par l’article 9 de la Constitution pour le premier domaine et par l’article 10 pour le second (anciens articles tous les deux). A ces deux articles s’ajoute l’article 19 (nouvel article) de la Constitution qui accorde aux chefs des communautés le droit de saisir le Conseil Constitutionnel de doléances relatives exclusivement aux questions de statut personnel, à la liberté de croyance, à la liberté des cultes et, enfin à celle de l’enseignement religieux.

L’article 9 permet la mise en place d’une législation a-communautaire (laïque) qui, sans porter atteinte aux lois confessionnelles, tiendrait compte de la volonté des citoyens de voir leur statut personnel régi par une législation basée sur leur statut commun de citoyens, et ceci sans préjudice pour leur appartenances à une communauté confessionnelle. « Cette volonté est légitimée, en effet, par ce même article 9 qui, en ouverture, déclare « absolue » la liberté de croyance. Il est même certain que ce même article n’exclut pas la possibilité d’une loi laïque obligatoire qui, sans abolir les législations communautaires sur le statut personnel, les encadrerait et serait appliquée parallèlement à chacune d’elles ». Pour le moment, cette loi « laïque » n’a pas encore été mise en œuvre.

L’article 10, lui, garantit aux communautés le « droit de se doter d’établissements d’enseignement propres » à condition de se conformer aux règlements généraux promulgués par l’Etat au sujet de l’enseignement public. L’article 10 prévoit la liberté de l’enseignement, ne confinant pas ce dernier dans les cadres communautaires. L’existence même d’établissements publics d’enseignement et d’établissements privés non communautaires en constitue, d’ailleurs, la preuve concrète.

Comme nous l’avons déjà indiqué, les dispositions du nouvel article 95 (autrement dit l’obligation de franchir le pas de la déconfessionnalisation) n’ont pas été mises en œuvre ; il en va de même de la loi optionnelle sur le mariage civil. Le communautarisme s’est emparé de l’enseignement public (et pratiquement de l’enseignement tout entier). Cette situation ne favorise pas le respect des règles liées à l’Etat de droit. L’explication de cet échec se reflète à travers la loi électorale et les lois sur le statut personnel qui sont réglées par l’article 60 de la décision du Haut-Commissaire français datée du 13 mars 1936. Cette décision sera amendée une première fois le 21 décembre 1962 puis remplacée par la loi n° 553 du 24 juillet 1996.

Lire la partie 2 : Le Liban, 25 ans après Taëf : les limites de l’Etat de Droit (2/2) : le Pouvoir Judiciaire et le Conseil Constitutionnel

Notes :
(1) Sami Nader, « Loopholes, gaps riddle Taif Agreement », Al-Monitor htt(15)p ://www.al-monitor.com/pulse/originals/2014/12/taif-agreement-unimplemented-still-25-years-after-war.html 16 décembre 2014.
(2) Martin (M.L.), (sous la direction de), Les nouvelles Constitutions des pays francophones du sud, textes et analyses, vol 3, 1ère édition, Lyon, L’Hermès, 1998, page 109.
(3) Parmi ces droits figurèrent des garanties pour les communautés religieuses, tels l’abstention de porter atteinte à leurs droits (conservation de leurs écoles), et l’intervention dans la direction de leurs affaires.
(4) Wassim Wehbé « Le contrôle de constitutionnalité des actes administratifs des Conseils d’Etat libanais et français », Lebanese National Defense, http://www.lebarmy.gov.lb/fr/content/le-contr%C3%B4le-de-constitutionnalit%C3%A9-des-actes-administratifs-exp%C3%A9rience-des-conseils-detat#_ednref29 avril 2005.
(5) Cf. Wassim Wehbé « Le contrôle de constitutionnalité des actes administratifs des Conseils d’Etat libanais et français ».
(6) Article 101 de la Constitution « A partir du 1er Septembre 1926, le ‘grand Liban’ sera identifié par ‘la République Libanaise’… »
(7) Hill Quick Scans, The Rule of Law in Lebanon http://www.hiil.org/data/sitemanagement/media/Quickscan_Lebanon_160812_digitaal_def.pdf
(8) Mohamad Majzoub, « Constitution Law and the Lebanese Political System », Al-Halabi Publishers, 2002.
(9) Décision du Conseil Constitutionnel n° 3/95 du 18 septembre 1995.
(10) Décision du Conseil Constitutionnel n° 4/96 du 7 août 1996.
(11) Décision du Conseil Constitutionnel du 12 septembre 1997, loi relative à la prorogation du mandat des conseils municipaux.
(12) Conseil d’Etat, Conseil des contentieux, 18 janvier 1996, Syndicats des employés et ouvriers de l’administration des Tabacs et Tombacs c/Etat, Revue de Jurisprudence Administrative Libanaise, 1997, page 369.
(13) Cf. Vida Hamd « Overview of the Rule of Law in Lebanon », Governance in areas of limited statehood http://www.kpsrl.org/browse/browse-item/t/overview-of-the-rule-of-law-in-lebanon 31 août 2012.
(14) Qifa Nabki, « The Lebanese Presidency, Twenty-Five Years after Ta’if » https://qifanabki.com/2014/04/26/lebanon-president2014/ 26 avril 2014.
(15) Jean Aziz, « Will Lebanon’s municipal elections lead to elections of a président » Al-Monitor, http://www.al-monitor.com/pulse/originals/2016/06/lebanon-municipal-elections-presidential-void.html 26 juin 2016.
(16) Cf. Vida Hamd « Overview of the Rule of Law in Lebanon ».
(17) USAID Lebanon Rule of Law Assessment 2015 http://pdf.usaid.gov/pdf_docs/PA00KX71.pdf
(18) Ahmad Beydoun, La Dégénérescence du Liban ou la Réforme Orpheline, Sindbad 2009, page 17.
(19) Cf. Ahmad Beydoun, page 22.

Publié le 27/07/2016


Après des études de Droit à Paris et un MBA à Boston aux Etats-Unis, Matthieu Saab débute sa carrière dans la Banque. En 2007, il décide de se consacrer à l’évolution de l’Orient arabe. Il est l’auteur de « L’Orient d’Edouard Saab » paru en 2013 et co-auteur de deux ouvrages importants : le « Dictionnaire du Moyen-Orient » (2011) et le « Dictionnaire géopolitique de l’Islamisme » (2009).


 


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